Querido Santa Clos,
Cuando era niña te escribía de mi puño, pero tu sistema de recepción de cartas se ha vuelto más eficiente a través del correo electrónico. Así que te escribo uno con mis peticiones navideñas:
Que bajen las tarifas de telefonía fija y móvil, las de televisión de paga y las de acceso Internet. Ojalá estos servicios pudieran estar al precio de aquellos de EUA y Canadá. ¿Cómo justificar que aquí los ingresos de las familias sean menores y los precios de las telecomunicaciones mayores? Si las redes de telecomunicaciones son tecnológicamente equivalentes, ¿por qué en México son más caras?
Que existan ciberestrategias de los gobiernos federal y estatales. Que éstas vinculen el despliegue de infraestructura con la capacitación a la población con el uso de Internet. ¿Para qué tener centros públicos con computadoras y acceso a Internet si no se enseña cómo aprovecharlos? En vez de la visión centralista de uniformar la educación digital, ¿se podría diseñar mejor una que atienda las necesidades de la comunidad de que se trate y considere sus habilidades para aprender sobre el uso del Internet?
Que en México todos los habitantes tengamos idéntica oportunidad para acceder a las telecomunicaciones. En primer lugar, no todos estamos tan jóvenes y se requieren políticas públicas para socializar el uso de Internet en las personas de edad avanzada. ¿Tendrá el Instituto Nacional para las Personas Adultas Mayores algún proyecto? O ¿será que en México se discrimina por edad y se considera que no se requiere un programa especial para los adultos mayores? En segundo término, no todos vivimos en zonas urbanas o bien, pertenecemos a alguna etnia indígena. En tercer lugar, algunos tenemos alguna discapacidad y requerimos de equipos y servicios que sean un equivalente funcional para poder comunicarnos y ejercer nuestros derechos fundamentales. ¿Existirá para 2008 algún proyecto legislativo que cumpla con la accesibilidad a las comunicaciones prevista en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad que ratificó el Senado en septiembre pasado y que hoy es obligación del Estado mexicano?
Que las páginas de Internet sean accesibles a personas con distintos tipos de discapacidad. ¿Se imaginarán los diseñadores de páginas web que utilizando ciertos lenguajes de programación mi amigo Juan que es ciego no puede utilizar su lector óptico y no puede saber el contenido de esa página? ¿Sabrán los gobiernos que aquellos discursos que suben a sus páginas si no proveen el texto del mismo privan a mi amiga María que es sorda de esa información?
Que exista seguridad no sólo en Internet para que ya no haya fraudes cibernéticos, sino también para caminar tranquila por la calle en el día y la noche sin miedo a ser víctima de algún delito.
Que desde las cárceles no se utilicen los celulares, el Internet y las casetas telefónicas para continuar cometiendo delitos, extorsionando y organizando actividades delictivas.
Que los gobiernos locales utilizando frecuencias de uso libre instalen redes para reducir sus costos administrativos de telecomunicaciones, para que los trámites gubernamentales sean expeditos y para proveer acceso a Internet a su sociedad.
Que los consumidores de telecomunicaciones dejemos de estar indefensos ante los concesionarios que violentan nuestros derechos. Que se permitan las acciones colectivas promovidas por la sociedad civil y no únicamente a través de la Procuraduría Federal del Consumidor.
Que si se expide una nueva Ley de Medios, que ésta sea convergente, que fortalezca a la Comisión Federal de Telecomunicaciones, que le permita sancionar a los incumplidos, que se creen debidamente los medios públicos, que dote de derechos a los usuarios y que las telecomunicaciones sean accesibles a la personas con discapacidad.
Estas son mis peticiones Santa Clos que, aunque algunos pensarán que son utópicas, en otros países con menos recursos humanos, naturales y económicos que México, sí lo han logrado.
viernes, 21 de diciembre de 2007
¿No más llamadas no deseadas?
Si usted inscribe su número telefónico (fijo, celular o fax) en el Registro de Consumidores para no recibir más llamadas de publicidad o mercadotecnia, aquél proveedor, empresa de publicidad o call center que le llame, podrá ser sancionado hasta por más de $1 millón de pesos. La Procuraduría Federal del Consumidor -con un atraso de casi 3 años-, emitió el Acuerdo por el que se establecen las reglas de operación y funcionamiento del Registro Público de Consumidores.
Para inscribirse, basta con llamar al 9628 0000 (D.F., Guadalajara y Monterrey) o al 01 800 962 8000 (interior de la República). La Ley Federal de Protección al Consumidor señala que: “Los consumidores podrán comunicar por escrito o por correo electrónico a la Procuraduría su solicitud de inscripción en dicho registro”. La Ley debe interpretarse a favor del consumidor, pero jurídicamente ¿puede ser equivalente una llamada que el requisito de la ley a que sea por escrito? Este podrá ser un argumento en los amparos que interpongan agencias de publicidad y mercadeo. Asimismo, ¿por qué el Acuerdo omitió incluir el correo electrónico como medio para registrarse?
La inscripción en el Registro es gratuita y tiene una vigencia de 3 años. Ningún número telefónico estará vinculado a los datos personales del consumidor. Los proveedores tienen obligación de consultar el Registro, para lo cual pagarán una cuota semestral o anual. Existe un procedimiento de denuncia cuando un proveedor o terceros que actúen en su nombre, violen el derecho del consumidor a no ser molestado.
Como todo, este Acuerdo proporciona excepciones de cuándo sí podría un proveedor llamar a un número telefónico, aun cuando se haya inscrito en el Registro. Por ejemplo, si la llamada es de partidos políticos, de instituciones financieras, organizaciones de beneficencia o cuando se derive de un procedimiento de cobranza, está permitida la llamada. Cuando el consumidor haya dado su consentimiento previamente, también podrá recibir llamadas del proveedor de que se trate. En este último punto, el Acuerdo da la prioridad al consentimiento previo, ¿por qué? El Acuerdo no provee la justificación de esa determinación que es contraria a la lógica que impera en otras áreas. La ley posterior deroga a la anterior, el testamento más reciente anula los anteriores, pero en protección al consumidor el Acuerdo cambia esta racionalidad. Sorprende que si se debiera proteger al consumidor, esa porción favorezca al proveedor.
La experiencia de EUA inició en 1991. Independientemente de si está inscrito o no en el Do Not Call Registry, las reglas prohíben todas las llamadas de mercadeo antes de las 8 de la mañana y después de las 9 de la noche, así como obligan a quien realiza la llamada a proporcionar su nombre, el del proveedor que representa y el número o dirección para contactar a éste. El registro tiene una vigencia de 5 años, puede realizarse telefónicamente o por Internet las 24 horas del día, los 365 días del año. Además, el consumidor puede seleccionar empresas específicas para no recibir de ellas información. Adicionalmente a las denuncias ante el regulador de telecomunicaciones: (1) los consumidores afectados pueden demandar el pago de daños en los tribunales estatales, y (2) los propios Estados pueden demandar civilmente a proveedores de publicidad o mercadeo, como una acción popular.
El Acuerdo sin duda es un avance, pero tiene que mejorarse y debe incluir publicidad/mercadeo por mensajes texto (SMS), correo electrónico y correo ordinario. En cuanto a mensajes SMS, la Comisión Federal de Telecomunicaciones desde 2003 al resolver desacuerdos de interconexión ha establecido prohibiciones concretas para el envío de SMS con fines publicitarios, pero ello sólo aplica entre las partes del desacuerdo. Por su parte, los agentes de publicidad y mercadeo tienen preocupaciones legítimas en cuanto a los límites a su actividad vía telefónica y correo. Libertad de trabajo o derecho a la privacidad, ¿a cuál favorecería usted?
Para inscribirse, basta con llamar al 9628 0000 (D.F., Guadalajara y Monterrey) o al 01 800 962 8000 (interior de la República). La Ley Federal de Protección al Consumidor señala que: “Los consumidores podrán comunicar por escrito o por correo electrónico a la Procuraduría su solicitud de inscripción en dicho registro”. La Ley debe interpretarse a favor del consumidor, pero jurídicamente ¿puede ser equivalente una llamada que el requisito de la ley a que sea por escrito? Este podrá ser un argumento en los amparos que interpongan agencias de publicidad y mercadeo. Asimismo, ¿por qué el Acuerdo omitió incluir el correo electrónico como medio para registrarse?
La inscripción en el Registro es gratuita y tiene una vigencia de 3 años. Ningún número telefónico estará vinculado a los datos personales del consumidor. Los proveedores tienen obligación de consultar el Registro, para lo cual pagarán una cuota semestral o anual. Existe un procedimiento de denuncia cuando un proveedor o terceros que actúen en su nombre, violen el derecho del consumidor a no ser molestado.
Como todo, este Acuerdo proporciona excepciones de cuándo sí podría un proveedor llamar a un número telefónico, aun cuando se haya inscrito en el Registro. Por ejemplo, si la llamada es de partidos políticos, de instituciones financieras, organizaciones de beneficencia o cuando se derive de un procedimiento de cobranza, está permitida la llamada. Cuando el consumidor haya dado su consentimiento previamente, también podrá recibir llamadas del proveedor de que se trate. En este último punto, el Acuerdo da la prioridad al consentimiento previo, ¿por qué? El Acuerdo no provee la justificación de esa determinación que es contraria a la lógica que impera en otras áreas. La ley posterior deroga a la anterior, el testamento más reciente anula los anteriores, pero en protección al consumidor el Acuerdo cambia esta racionalidad. Sorprende que si se debiera proteger al consumidor, esa porción favorezca al proveedor.
La experiencia de EUA inició en 1991. Independientemente de si está inscrito o no en el Do Not Call Registry, las reglas prohíben todas las llamadas de mercadeo antes de las 8 de la mañana y después de las 9 de la noche, así como obligan a quien realiza la llamada a proporcionar su nombre, el del proveedor que representa y el número o dirección para contactar a éste. El registro tiene una vigencia de 5 años, puede realizarse telefónicamente o por Internet las 24 horas del día, los 365 días del año. Además, el consumidor puede seleccionar empresas específicas para no recibir de ellas información. Adicionalmente a las denuncias ante el regulador de telecomunicaciones: (1) los consumidores afectados pueden demandar el pago de daños en los tribunales estatales, y (2) los propios Estados pueden demandar civilmente a proveedores de publicidad o mercadeo, como una acción popular.
El Acuerdo sin duda es un avance, pero tiene que mejorarse y debe incluir publicidad/mercadeo por mensajes texto (SMS), correo electrónico y correo ordinario. En cuanto a mensajes SMS, la Comisión Federal de Telecomunicaciones desde 2003 al resolver desacuerdos de interconexión ha establecido prohibiciones concretas para el envío de SMS con fines publicitarios, pero ello sólo aplica entre las partes del desacuerdo. Por su parte, los agentes de publicidad y mercadeo tienen preocupaciones legítimas en cuanto a los límites a su actividad vía telefónica y correo. Libertad de trabajo o derecho a la privacidad, ¿a cuál favorecería usted?
domingo, 9 de diciembre de 2007
¿Negligencia, dolo o mala fe en sanciones?
¿Podría una autoridad regular su sector sin saber quiénes han sido sancionados por incumplir con el ordenamiento legal? ¿Qué pasaría si la autoridad sólo tuviera facultad para opinar si alguien infringió con la ley, mas no pudiera sancionarlos? Aunque parezca increíble en sectores cruciales para la economía y la vida democrática como el de las telecomunicaciones, la radio y la televisión, sí es posible.
La mayor debilidad de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) es que únicamente puede opinar si los agentes que regula o terceros han violado alguna norma, pero no puede sancionar directamente. Quien realiza el procedimiento de sanción es la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. La Secretaría de Gobernación puede también imponer sanciones en materia de radio y televisión abierta. De cualquier manera, es la Cofetel la obligada por ley a llevar el Registro de Telecomunicaciones de carácter público en el cual deben estar las sanciones impuestas.
La Cofetel manifestó en el recurso de revisión 2688/07 ante el Instituto Federal de Transparencia y Acceso a la Información (IFAI) que:
“ni el Registro de Telecomunicaciones ni la Comisión en su conjunto tienen las facultades de imponer sanciones, por lo que desconoce si existen las mismas y en todo caso sólo sería su obligación inscribir las sanciones que hayan quedado firmes y le notifiquen la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la Secretaría de Gobernación”. Entonces, ¿Cofetel regula un sector pensando que todos se portan bien o sabiendo que algunos incumplen con la ley, pero sin saber si ya se les debería de revocar su concesión por reincidencia?
“que el Registro de Telecomunicaciones tiene la atribución legal de inscribir aquellos documentos que se le presenten al efecto, es decir, actúa "a petición de parte", … por lo que la obligación de inscribir los documentos … corre a cargo de aquellos que autoricen o realicen los actos inscribibles, ya sean autoridades administrativas o particulares.” Si la Cofetel actúa a petición de parte, ¿espera que un concesionario sancionado vaya a inscribir su propia sanción? Puede ser. Pero también refleja una falta de coordinación con la SEGOB y la SCT. ¿Las sanciones que imponen éstas se quedan en sus expedientes y no le informan a la Cofetel?
“la Dirección General Adjunta del Registro de Telecomunicaciones informó que derivado de la revisión realizada al Registro de Telecomunicaciones, a la fecha de emisión del presente oficio [28 de junio de 2007] no se encontraron sanciones inscritas en el Registro de Telecomunicaciones”. ¿Ni una sanción? Esta misma pregunta se la hizo el Pleno del IFAI, porque el 8 de agosto de este mismo año había resuelto dos casos en los que Cofetel manifestó que sí existían sanciones de radio y televisión, pero para proporcionar información se requería revisar uno por uno todos los expedientes. En resumen, Cofetel aún no había inscrito esas sanciones en el Registro de Telecomunicaciones. El IFAI en esa ocasión expresamente dijo que la falta de éste afecta el derecho de acceso a la información y constituye un incumplimiento a la Ley Federal de Telecomunicaciones.
Si Cofetel ya había aceptado que existían sanciones, ¿por qué ahora informaba al IFAI que eran inexistentes? Por ello, el IFAI ha resuelto informar al Órgano Interno de Control de la Cofetel para que verifique e inicie procedimientos de responsabilidad: “a aquéllos [servidores públicos] que la ocultaron de manera indebida, actuaron con negligencia, dolo o mala fe en la sustanciación de la solicitud de acceso y denegaron intencionalmente la información la cual existe”.
Más allá de las responsabilidades, lo fundamental es que Cofetel tenga el Registro de Telecomunicaciones con la información que ordena la ley (sanciones, convenios de interconexión, usuarios de frecuencias), para que ella misma, los concesionarios y los ciudadanos contemos con la información necesaria para la toma de decisiones y la rendición de cuenta.
La mayor debilidad de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) es que únicamente puede opinar si los agentes que regula o terceros han violado alguna norma, pero no puede sancionar directamente. Quien realiza el procedimiento de sanción es la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. La Secretaría de Gobernación puede también imponer sanciones en materia de radio y televisión abierta. De cualquier manera, es la Cofetel la obligada por ley a llevar el Registro de Telecomunicaciones de carácter público en el cual deben estar las sanciones impuestas.
La Cofetel manifestó en el recurso de revisión 2688/07 ante el Instituto Federal de Transparencia y Acceso a la Información (IFAI) que:
“ni el Registro de Telecomunicaciones ni la Comisión en su conjunto tienen las facultades de imponer sanciones, por lo que desconoce si existen las mismas y en todo caso sólo sería su obligación inscribir las sanciones que hayan quedado firmes y le notifiquen la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la Secretaría de Gobernación”. Entonces, ¿Cofetel regula un sector pensando que todos se portan bien o sabiendo que algunos incumplen con la ley, pero sin saber si ya se les debería de revocar su concesión por reincidencia?
“que el Registro de Telecomunicaciones tiene la atribución legal de inscribir aquellos documentos que se le presenten al efecto, es decir, actúa "a petición de parte", … por lo que la obligación de inscribir los documentos … corre a cargo de aquellos que autoricen o realicen los actos inscribibles, ya sean autoridades administrativas o particulares.” Si la Cofetel actúa a petición de parte, ¿espera que un concesionario sancionado vaya a inscribir su propia sanción? Puede ser. Pero también refleja una falta de coordinación con la SEGOB y la SCT. ¿Las sanciones que imponen éstas se quedan en sus expedientes y no le informan a la Cofetel?
“la Dirección General Adjunta del Registro de Telecomunicaciones informó que derivado de la revisión realizada al Registro de Telecomunicaciones, a la fecha de emisión del presente oficio [28 de junio de 2007] no se encontraron sanciones inscritas en el Registro de Telecomunicaciones”. ¿Ni una sanción? Esta misma pregunta se la hizo el Pleno del IFAI, porque el 8 de agosto de este mismo año había resuelto dos casos en los que Cofetel manifestó que sí existían sanciones de radio y televisión, pero para proporcionar información se requería revisar uno por uno todos los expedientes. En resumen, Cofetel aún no había inscrito esas sanciones en el Registro de Telecomunicaciones. El IFAI en esa ocasión expresamente dijo que la falta de éste afecta el derecho de acceso a la información y constituye un incumplimiento a la Ley Federal de Telecomunicaciones.
Si Cofetel ya había aceptado que existían sanciones, ¿por qué ahora informaba al IFAI que eran inexistentes? Por ello, el IFAI ha resuelto informar al Órgano Interno de Control de la Cofetel para que verifique e inicie procedimientos de responsabilidad: “a aquéllos [servidores públicos] que la ocultaron de manera indebida, actuaron con negligencia, dolo o mala fe en la sustanciación de la solicitud de acceso y denegaron intencionalmente la información la cual existe”.
Más allá de las responsabilidades, lo fundamental es que Cofetel tenga el Registro de Telecomunicaciones con la información que ordena la ley (sanciones, convenios de interconexión, usuarios de frecuencias), para que ella misma, los concesionarios y los ciudadanos contemos con la información necesaria para la toma de decisiones y la rendición de cuenta.
Ley de Medios: qué reformar
Después del revés a la Ley Televisa, el Senado formó un grupo plural para la revisión de las leyes federales de telecomunicaciones, y de radio y televisión. Dentro de este proceso, se están realizando audiencias públicas en las que han comparecido autoridades, cámaras industriales, asociaciones civiles y académicos. Con indiscutible compromiso con el derecho a la información, todos los documentos presentados y las versiones estenográficas de las sesiones de dicho grupo plural están disponibles en Internet en http://www.senado.gob.mx/telecom_radiodifusion/index.php. La semana pasada fue la Subsecretaría de Comunicaciones quien presentó su diagnostico sobre las necesidades de reforma. Los temas expuestos por el Subsecretario Rafael del Villar fueron numerosos y con sugerencias concretas. Resaltaremos algunos.
Primero. El uso compartido de infraestructura (ductos, postes, torres, antenas) reduciría barreras a la competencia, haría un uso eficiente de la infraestructura existente y disminuiría los daños al medio ambiente. A manera de ejemplo, se indicó que hasta un 80% del costo para el despliegue de redes de fibra óptica es para la construcción de ductos. La propuesta favorece el acuerdo entre empresas y, en caso de desacuerdo, la autoridad podría obligarlas a compartir infraestructura.
Agregaría yo que los derechos de vía deben proveerse conforme a procedimientos transparentes, públicos, no discriminatorios y con criterios objetivos. Además, se considera que el operador histórico tuvo privilegios para tender su red y obtener derechos de paso, muchas veces incluso sin pagar por ello, mientras que los nuevos operadores debieran gozar de los mismos privilegios (Braun y Capito). En México es un problema padecido por todos los concesionarios porque los procedimientos para obtener derechos de vía o uso de bienes (p. ej., para colocar una radiobase para celular) varían de municipio en municipio, generalmente no existen criterios públicos y se discrimina ampliamente.
Segundo. Las sesiones del Pleno de la Comisión Federal de Telecomunicaciones deben ser públicas. Sin reforma legislativa, esto puede realizarse actualmente. Por ejemplo, en las sesiones sobre desacuerdos de interconexión, confirmaciones de criterios y emisión de disposiciones de carácter general. También las reuniones del Comité de Consultivo de Tecnologías Digitales para la Radiodifusión debieran hoy ser públicas.
Tercero. El Registro de Telecomunicaciones debe tener información completa y ser accesible a todos por medio de Internet. Esto puede realizarse sin reforma a la ley. Lo que sí se requiere es voluntad de Cofetel de cumplir con los artículos 64 y 65 de la Ley Federal de Telecomunicaciones. Para el acceso por Internet se necesita que el Ejecutivo Federal emita el Reglamento respectivo, pero públicamente no existe ni siquiera un borrador después de más de 19 meses de la reforma a dicha ley.
Cuarto. Las estaciones de radio y televisión deberán transmitir un porcentaje de producción independiente. A diferencia de lo que hoy sucede con las reformas de la llamada Ley Televisa, en las que el término producción nacional independiente carece de definición y sólo permite incrementar el tiempo de publicidad en perjuicio de la audiencia, este punto deberá cuidar cómo se define producción independiente. Ésta debe favorecer a las expresiones surgidas de la sociedad civil y de las universidades, debiendo tener como propósito favorecer los distintos rasgos de la identidad nacional.
Quinto. En radio y televisión abierta se deben eliminar las tarifas mínimas. Este punto es coincidente con lo propuesto por la Comisión Federal de Competencia para una política de competencia sólida, junto con el must carry y must offer que obligarían a las estaciones de radio y televisión a incluir contenidos locales, así como a ofrecer la programación de señal abierta a las empresas de televisión de paga en términos no discriminatorios.
Qué reformar y cómo, seguirán siendo las interrogantes.
Primero. El uso compartido de infraestructura (ductos, postes, torres, antenas) reduciría barreras a la competencia, haría un uso eficiente de la infraestructura existente y disminuiría los daños al medio ambiente. A manera de ejemplo, se indicó que hasta un 80% del costo para el despliegue de redes de fibra óptica es para la construcción de ductos. La propuesta favorece el acuerdo entre empresas y, en caso de desacuerdo, la autoridad podría obligarlas a compartir infraestructura.
Agregaría yo que los derechos de vía deben proveerse conforme a procedimientos transparentes, públicos, no discriminatorios y con criterios objetivos. Además, se considera que el operador histórico tuvo privilegios para tender su red y obtener derechos de paso, muchas veces incluso sin pagar por ello, mientras que los nuevos operadores debieran gozar de los mismos privilegios (Braun y Capito). En México es un problema padecido por todos los concesionarios porque los procedimientos para obtener derechos de vía o uso de bienes (p. ej., para colocar una radiobase para celular) varían de municipio en municipio, generalmente no existen criterios públicos y se discrimina ampliamente.
Segundo. Las sesiones del Pleno de la Comisión Federal de Telecomunicaciones deben ser públicas. Sin reforma legislativa, esto puede realizarse actualmente. Por ejemplo, en las sesiones sobre desacuerdos de interconexión, confirmaciones de criterios y emisión de disposiciones de carácter general. También las reuniones del Comité de Consultivo de Tecnologías Digitales para la Radiodifusión debieran hoy ser públicas.
Tercero. El Registro de Telecomunicaciones debe tener información completa y ser accesible a todos por medio de Internet. Esto puede realizarse sin reforma a la ley. Lo que sí se requiere es voluntad de Cofetel de cumplir con los artículos 64 y 65 de la Ley Federal de Telecomunicaciones. Para el acceso por Internet se necesita que el Ejecutivo Federal emita el Reglamento respectivo, pero públicamente no existe ni siquiera un borrador después de más de 19 meses de la reforma a dicha ley.
Cuarto. Las estaciones de radio y televisión deberán transmitir un porcentaje de producción independiente. A diferencia de lo que hoy sucede con las reformas de la llamada Ley Televisa, en las que el término producción nacional independiente carece de definición y sólo permite incrementar el tiempo de publicidad en perjuicio de la audiencia, este punto deberá cuidar cómo se define producción independiente. Ésta debe favorecer a las expresiones surgidas de la sociedad civil y de las universidades, debiendo tener como propósito favorecer los distintos rasgos de la identidad nacional.
Quinto. En radio y televisión abierta se deben eliminar las tarifas mínimas. Este punto es coincidente con lo propuesto por la Comisión Federal de Competencia para una política de competencia sólida, junto con el must carry y must offer que obligarían a las estaciones de radio y televisión a incluir contenidos locales, así como a ofrecer la programación de señal abierta a las empresas de televisión de paga en términos no discriminatorios.
Qué reformar y cómo, seguirán siendo las interrogantes.
¿Quién gobierna internet?
¿Debe ser el gobierno? ¿Deben ser unas “Naciones Unidas del Internet”? O, ¿debería continuar como hasta ahora manteniendo la gobernanza de Internet lo más alejado posible de los gobiernos? El gobierno sobre el internet es de los aspectos más polémicos. Por eso, la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información convocada por las Naciones Unidas, celebrada en 2003 (Ginebra) y 2005 (Túnez), tuvo que crear un Foro para la Gobernanza de Internet (FGI) como un espacio para “la colaboración entre los múltiples interesados… [como] nueva forma de cooperación internacional es participativa e igualitaria, y brinda a los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil, así como a los círculos académicos y técnicos, la oportunidad de trabajar juntos en pro de la sostenibilidad, la solidez, la seguridad y la estabilidad de Internet” (Ban Ki-moon, Secretario General de la ONU).
Los pioneros y creadores del Internet prefieren que éste siga siendo libre, en el fondo creen que si hasta hoy el Internet ha florecido es gracias a la limitada participación de los gobiernos. Los gobiernos de algunos países buscan someter el Internet y de esta manera poder –incluso- controlar la información que ahí circula. Muchas empresas de la industria de las tecnologías de información y comunicaciones buscan que el mercado de provisión de servidores y equipos sea tecnológicamente neutro, es decir, sin favorecer a un proveedor de software o hardware. Finalmente, las organizaciones de la sociedad civil se manifiestan en un sinfín de facetas, según cuál sea su principal objeto como derechos humanos, diversidad cultural, medio ambiente, etc.
El FGI se celebró este año en Río de Janeiro del 12 al 15 de noviembre. El tema recurrente fue: como hacer llegar el Internet a las próximas mil millones de personas. La cifra mencionada de personas sin acceso a Internet fue de 5 mil millones y esta cifra crece día a día. Dentro de las propuestas estuvieron el acercar la fibra óptica y redes a los municipios. Por lo que si un municipio tuviera que decidir entre construir una carretera o una red de acceso a Internet, debe de optar por ésta. El impacto es de mediano plazo y se estará facultando a la comunidad para contar con lo necesario para su desarrollo sustentable. Ahora que en México la Comisión Federal de Telecomunicaciones prepara las licitaciones de espectro y en ellas se incluyen áreas de cobertura a nivel municipal, los municipios deben participar para desarrollar su red inalámbrica que provea acceso a Internet a su comunidad.
Esencial también es el respeto a derechos fundamentales como la libertad de expresión. El Internet es el medio de comunicación electrónica que admite menor censura. Sin embargo, varios países limitan el derecho a la información de sus habitantes restringiendo las páginas web que pueden visitar o revisando los correos electrónicos que envían o reciben. El caso más emblemático es el de dos chinos, Shi Tao y Wang Xiaoning, que fueron condenados a 10 años de prisión después de que Yahoo proporcionara los registros de los correos electrónicos al gobierno de China. Sentenciados por crímenes contra el Estado, las familias de los disidentes chinos recibieron disculpas de Yahoo y llegaron a un arreglo judicial. Este caso pone de relieve la vulnerabilidad de los usuarios de Internet y la enorme responsabilidad de los proveedores de servicios de Internet para el respeto a los derechos humanos.
En el FGI, los representantes de radiodifusores también expresaron su preocupación por el contenido que circula en Internet. El discurso reflejaba más una preocupación de que su mercado se está reduciendo, que una defensa a la libertad de expresión, la vida privada y la propiedad intelectual. Los temas del FGI son y seguirán siendo los recursos críticos del Internet, el acceso, la diversidad, la apertura y la seguridad. Las sesiones y los documentos del FGI están en www.intgovforum.org, y lo relativo a la Cumbre en www.itu.int/wsis/basic/about-es.html.
Los pioneros y creadores del Internet prefieren que éste siga siendo libre, en el fondo creen que si hasta hoy el Internet ha florecido es gracias a la limitada participación de los gobiernos. Los gobiernos de algunos países buscan someter el Internet y de esta manera poder –incluso- controlar la información que ahí circula. Muchas empresas de la industria de las tecnologías de información y comunicaciones buscan que el mercado de provisión de servidores y equipos sea tecnológicamente neutro, es decir, sin favorecer a un proveedor de software o hardware. Finalmente, las organizaciones de la sociedad civil se manifiestan en un sinfín de facetas, según cuál sea su principal objeto como derechos humanos, diversidad cultural, medio ambiente, etc.
El FGI se celebró este año en Río de Janeiro del 12 al 15 de noviembre. El tema recurrente fue: como hacer llegar el Internet a las próximas mil millones de personas. La cifra mencionada de personas sin acceso a Internet fue de 5 mil millones y esta cifra crece día a día. Dentro de las propuestas estuvieron el acercar la fibra óptica y redes a los municipios. Por lo que si un municipio tuviera que decidir entre construir una carretera o una red de acceso a Internet, debe de optar por ésta. El impacto es de mediano plazo y se estará facultando a la comunidad para contar con lo necesario para su desarrollo sustentable. Ahora que en México la Comisión Federal de Telecomunicaciones prepara las licitaciones de espectro y en ellas se incluyen áreas de cobertura a nivel municipal, los municipios deben participar para desarrollar su red inalámbrica que provea acceso a Internet a su comunidad.
Esencial también es el respeto a derechos fundamentales como la libertad de expresión. El Internet es el medio de comunicación electrónica que admite menor censura. Sin embargo, varios países limitan el derecho a la información de sus habitantes restringiendo las páginas web que pueden visitar o revisando los correos electrónicos que envían o reciben. El caso más emblemático es el de dos chinos, Shi Tao y Wang Xiaoning, que fueron condenados a 10 años de prisión después de que Yahoo proporcionara los registros de los correos electrónicos al gobierno de China. Sentenciados por crímenes contra el Estado, las familias de los disidentes chinos recibieron disculpas de Yahoo y llegaron a un arreglo judicial. Este caso pone de relieve la vulnerabilidad de los usuarios de Internet y la enorme responsabilidad de los proveedores de servicios de Internet para el respeto a los derechos humanos.
En el FGI, los representantes de radiodifusores también expresaron su preocupación por el contenido que circula en Internet. El discurso reflejaba más una preocupación de que su mercado se está reduciendo, que una defensa a la libertad de expresión, la vida privada y la propiedad intelectual. Los temas del FGI son y seguirán siendo los recursos críticos del Internet, el acceso, la diversidad, la apertura y la seguridad. Las sesiones y los documentos del FGI están en www.intgovforum.org, y lo relativo a la Cumbre en www.itu.int/wsis/basic/about-es.html.
viernes, 16 de noviembre de 2007
Acciones colectivas en telecomunicaciones
El nivel de competencia en telecomunicaciones en México ha sido ineficaz para proveer a los usuarios con mejores servicios y a menores precios. El usuario está en indefensión ante los proveedores de telecomunicaciones porque, ante la Procuraduría Federal del Consumidor, el procedimiento de conciliación puede convertirse en un despilfarro del tiempo del consumidor en tanto que para los abogados de las empresas entre más tiempo dure el proceso, mayores son sus honorarios. La Comisión Federal de Telecomunicaciones carece de facultades para sancionar a los concesionarios que incumplen con el marco jurídico. Así que, en el mundo de la impunidad siempre ganará el más poderoso que nunca seremos los consumidores ordinarios a menos que se cambie la balanza con acciones colectivas.
En telecomunicaciones como en otros muchos sectores, los consumidores no exigen sus derechos no porque estén de acuerdo con su prestador de servicios, sino porque los procedimientos son tardados y el gasto de la persona puede ser mayor al monto reclamado. Una acción colectiva permitiría que muchos usuarios cuya reclamación sea de poca monta, pudieran defenderse conjuntamente. Por eso, la ausencia de acciones colectivas de consumidores equivale a negar el acceso a la justicia. Es cierto que en México desde 1992 la Ley Federal de Protección al Consumidor estableció la figura de acción colectiva, pero -en una actitud limitada, parternalista y sin razón-, le confirió a la Profeco el monopolio para ejercitar dicha acción.
Casos para demandas colectivas a favor de los consumidores sobran. Sin embargo, Profeco nunca presentó acción colectiva alguna sino hasta este año en que el Procurador Antonio Morales de la Peña inició acciones contra Air Madrid y Líneas Aztecas. Estas acciones están en el juzgado de primera instancia y habremos de ver cómo se resuelven, porque –dicho sea de paso- no existe un procedimiento ad hoc, ni se sabe cuáles serán los efectos de la sentencia. Sin menospreciar estas acciones contra esas aerolíneas que no representan a ningún grupo de poder, ¿dónde están las acciones colectivas contra monopolios públicos y privados, y contra las empresas que tienen el mayor número de quejas? Si existieran acciones colectivas en telecomunicaciones que pudieran presentarse por los consumidores, la calidad en el servicio mejoraría y los reembolsos por parte de las empresas de telecomunicaciones serían espontáneos cuando se interrumpe el servicio.
“México, no obstante ser la segunda economía de América Latina y décimo cuarta a nivel mundial, carece de un reconocimiento de los intereses y derechos colectivos de sus ciudadanos y de su legitimación activa para hacerlos valer” es lo que señala Alconsumidor, A.C. Alconsumidor es una asociación civil independiente del sector público y del privado, que informa y faculta al consumidor para que éste defienda sus derechos. Alconsumidor asesora a los consumidores en casos de abuso, incompetencia o negligencia comercial en casos de telefonía (fija y celular, local y larga distancia), televisión de paga, energía eléctrica e Internet.
Este 15 y 16 de noviembre, Alconsumidor, A.C. con el copatrocinio de Profeco y otras autoridades e instituciones académicas, realizará en el auditorio del ITAM de Santa Teresa en el Distrito Federal, un congreso sobre acciones colectivas de consumidores. El programa y los expositores son de primer nivel, de diversos países y de los tres poderes del Estado mexicano (www.alconsumidor.org). Por ejemplo, estará Matthew Piers, el abogado que a través de una acción colectiva logró que miles de migrantes latinoamericanos fueran indemnizados por $400 millones de dólares por prácticas fraudulentas de la industria de las remesas internacionales. La entrada es libre y será un espacio de discusión y análisis para realizar propuestas que cambien la situación del consumidor mexicano de la indefensión a la debida defensa de sus intereses.
En telecomunicaciones como en otros muchos sectores, los consumidores no exigen sus derechos no porque estén de acuerdo con su prestador de servicios, sino porque los procedimientos son tardados y el gasto de la persona puede ser mayor al monto reclamado. Una acción colectiva permitiría que muchos usuarios cuya reclamación sea de poca monta, pudieran defenderse conjuntamente. Por eso, la ausencia de acciones colectivas de consumidores equivale a negar el acceso a la justicia. Es cierto que en México desde 1992 la Ley Federal de Protección al Consumidor estableció la figura de acción colectiva, pero -en una actitud limitada, parternalista y sin razón-, le confirió a la Profeco el monopolio para ejercitar dicha acción.
Casos para demandas colectivas a favor de los consumidores sobran. Sin embargo, Profeco nunca presentó acción colectiva alguna sino hasta este año en que el Procurador Antonio Morales de la Peña inició acciones contra Air Madrid y Líneas Aztecas. Estas acciones están en el juzgado de primera instancia y habremos de ver cómo se resuelven, porque –dicho sea de paso- no existe un procedimiento ad hoc, ni se sabe cuáles serán los efectos de la sentencia. Sin menospreciar estas acciones contra esas aerolíneas que no representan a ningún grupo de poder, ¿dónde están las acciones colectivas contra monopolios públicos y privados, y contra las empresas que tienen el mayor número de quejas? Si existieran acciones colectivas en telecomunicaciones que pudieran presentarse por los consumidores, la calidad en el servicio mejoraría y los reembolsos por parte de las empresas de telecomunicaciones serían espontáneos cuando se interrumpe el servicio.
“México, no obstante ser la segunda economía de América Latina y décimo cuarta a nivel mundial, carece de un reconocimiento de los intereses y derechos colectivos de sus ciudadanos y de su legitimación activa para hacerlos valer” es lo que señala Alconsumidor, A.C. Alconsumidor es una asociación civil independiente del sector público y del privado, que informa y faculta al consumidor para que éste defienda sus derechos. Alconsumidor asesora a los consumidores en casos de abuso, incompetencia o negligencia comercial en casos de telefonía (fija y celular, local y larga distancia), televisión de paga, energía eléctrica e Internet.
Este 15 y 16 de noviembre, Alconsumidor, A.C. con el copatrocinio de Profeco y otras autoridades e instituciones académicas, realizará en el auditorio del ITAM de Santa Teresa en el Distrito Federal, un congreso sobre acciones colectivas de consumidores. El programa y los expositores son de primer nivel, de diversos países y de los tres poderes del Estado mexicano (www.alconsumidor.org). Por ejemplo, estará Matthew Piers, el abogado que a través de una acción colectiva logró que miles de migrantes latinoamericanos fueran indemnizados por $400 millones de dólares por prácticas fraudulentas de la industria de las remesas internacionales. La entrada es libre y será un espacio de discusión y análisis para realizar propuestas que cambien la situación del consumidor mexicano de la indefensión a la debida defensa de sus intereses.
La Guerra Fría de las Telecomunicaciones
En México y América Latina se está dando una Guerra Fría de las Telecomunicaciones: la lucha entre Teléfonos de México y Telefónica de España. El asunto actual se entreteje entre los límites a la inversión extranjera en telecomunicaciones y la obligación de interconexión de redes.
La Ley de Inversión Extranjera (LIE) establece la figura de la inversión neutra que en esencia permite la inversión extranjera a través de acciones especiales sin derecho a voto o con derechos corporativos limitados. La inversión neutra no cuenta para los límites de inversión extranjera. Antes de la LIE, la inversión neutra se permitió para que las sociedades que cotizaban en el mercado de valores obtuvieran recursos y financiamiento del extranjero, sin que con ello los accionistas mexicanos perdieran el control. Los beneficios de la inversión neutra no se extendían a la pequeña y mediana empresa, ni a las demás sociedades, por lo que la LIE amplió esta figura a cualquier sociedad mexicana.
La Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT) limita la inversión extranjera a 49%, excepto en servicio celular que puede tener hasta 100%. Asimismo, la LFT obliga a que todo concesionario de redes públicas de telecomunicaciones interconecte las redes de otros concesionarios. La interconexión es el aspecto más importante para las telecomunicaciones en un mercado en competencia, sin una interconexión pronta y efectiva se elimina a los nuevos competidores.
Telefónica de España tiene una empresa afiliada denominada Grupo de Telecomunicaciones Mexicana (GTM) que cuenta con una concesión de telecomunicaciones y con inversión neutra. A decir de Telmex, GTM está violando la ley porque excede el límite de inversión extranjera permitido, por lo cual Telmex se niega a interconectar a GTM. Sin embargo, las autoridades han declarado a los medios que GTM cumple con la ley.
La disputa entre las partes parece debilitar el Estado. Ahora, el sector privado pretende subrogarse las funciones de verificación que corresponden a la autoridad. Así, en vez de cumplir con su obligación legal de interconectar a GTM, Telmex pretende convertirse en auxiliar de la Comisión Federal de Telecomunicaciones y de la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras para supervisar el cumplimiento a la LIE. ¿Es posible dejar de cumplir una obligación legal porque otro no cumple con la ley? Porque si éste es el criterio, quizá la Comisión Federal de Electricidad podría argumentar que no le da a Telmex electricidad, porque Telmex está infringiendo la ley al no interconectar a GTM. ¿Dónde está el Estado para verificar si GTM y/o Telmex transgreden la ley?
En otros asuntos, la semana pasada la Cámara Nacional de la Industria de la Radio y la Televisión (CIRT) presentó su postura al Senado dentro del análisis para las reformas a la legislación de telecomunicaciones, radio y televisión. Su asesor jurídico, Gerardo Soria, refirió que los legisladores no están obligados a acatar el fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en que determinó la inconstitucionalidad de diversos preceptos de la Ley Televisa (Reforma). Difiero de este punto de vista, porque las resoluciones de la Corte como órgano garante de la Constitución requieren de todas las garantías de que serán acatadas. De otro modo, ¿qué caso tendría una Corte con funciones meramente declarativas y retóricas?
En el proceso de la Ley Televisa el gran perdedor fue el Congreso de la Unión, porque una y otra vez la Corte en su sentencia destacó que no habían aportado razones o argumentos que sustentaran las reformas. Por eso, coincido en que las futuras reformas deben justificarse debida y racionalmente en la exposición de motivos y dictámenes, pero mucho más importante es que busquen el interés general y no el particular. De ahí que los legisladores deben tener como finalidad el interés público, aun cuando eso implique que la legislación sea sujeta a controversia o a diferencias con la industria.
La Ley de Inversión Extranjera (LIE) establece la figura de la inversión neutra que en esencia permite la inversión extranjera a través de acciones especiales sin derecho a voto o con derechos corporativos limitados. La inversión neutra no cuenta para los límites de inversión extranjera. Antes de la LIE, la inversión neutra se permitió para que las sociedades que cotizaban en el mercado de valores obtuvieran recursos y financiamiento del extranjero, sin que con ello los accionistas mexicanos perdieran el control. Los beneficios de la inversión neutra no se extendían a la pequeña y mediana empresa, ni a las demás sociedades, por lo que la LIE amplió esta figura a cualquier sociedad mexicana.
La Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT) limita la inversión extranjera a 49%, excepto en servicio celular que puede tener hasta 100%. Asimismo, la LFT obliga a que todo concesionario de redes públicas de telecomunicaciones interconecte las redes de otros concesionarios. La interconexión es el aspecto más importante para las telecomunicaciones en un mercado en competencia, sin una interconexión pronta y efectiva se elimina a los nuevos competidores.
Telefónica de España tiene una empresa afiliada denominada Grupo de Telecomunicaciones Mexicana (GTM) que cuenta con una concesión de telecomunicaciones y con inversión neutra. A decir de Telmex, GTM está violando la ley porque excede el límite de inversión extranjera permitido, por lo cual Telmex se niega a interconectar a GTM. Sin embargo, las autoridades han declarado a los medios que GTM cumple con la ley.
La disputa entre las partes parece debilitar el Estado. Ahora, el sector privado pretende subrogarse las funciones de verificación que corresponden a la autoridad. Así, en vez de cumplir con su obligación legal de interconectar a GTM, Telmex pretende convertirse en auxiliar de la Comisión Federal de Telecomunicaciones y de la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras para supervisar el cumplimiento a la LIE. ¿Es posible dejar de cumplir una obligación legal porque otro no cumple con la ley? Porque si éste es el criterio, quizá la Comisión Federal de Electricidad podría argumentar que no le da a Telmex electricidad, porque Telmex está infringiendo la ley al no interconectar a GTM. ¿Dónde está el Estado para verificar si GTM y/o Telmex transgreden la ley?
En otros asuntos, la semana pasada la Cámara Nacional de la Industria de la Radio y la Televisión (CIRT) presentó su postura al Senado dentro del análisis para las reformas a la legislación de telecomunicaciones, radio y televisión. Su asesor jurídico, Gerardo Soria, refirió que los legisladores no están obligados a acatar el fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en que determinó la inconstitucionalidad de diversos preceptos de la Ley Televisa (Reforma). Difiero de este punto de vista, porque las resoluciones de la Corte como órgano garante de la Constitución requieren de todas las garantías de que serán acatadas. De otro modo, ¿qué caso tendría una Corte con funciones meramente declarativas y retóricas?
En el proceso de la Ley Televisa el gran perdedor fue el Congreso de la Unión, porque una y otra vez la Corte en su sentencia destacó que no habían aportado razones o argumentos que sustentaran las reformas. Por eso, coincido en que las futuras reformas deben justificarse debida y racionalmente en la exposición de motivos y dictámenes, pero mucho más importante es que busquen el interés general y no el particular. De ahí que los legisladores deben tener como finalidad el interés público, aun cuando eso implique que la legislación sea sujeta a controversia o a diferencias con la industria.
Comercializadoras para la competencia: agenda pendiente
Continúa pendiente el utilizar efectivamente la figura de comercializadoras de telecomunicaciones para incrementar la competencia y reducir los precios a los usuarios. Esto sucedería con un marco jurídico apropiado, porque las comercializadoras adquirirían servicios de los concesionarios de telecomunicaciones a precios de mayoreo y revenderían paquetes multiservicios a los usuarios finales con tarifas infinitamente más bajas de las que los usuarios de manera independiente obtienen. Sin embargo, para proteger a los concesionarios, las comercializadoras se plasmaron de manera limitada en la Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT). En vez de que el legislador hubiera establecido los requisitos para su establecimiento y operación, “pateó el balón” para que después el Ejecutivo Federal las regulara en un reglamento.
En marzo de 2005 Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) expidió un anteproyecto de reglamento de comercializadoras cuya finalidad era ser un instrumento eficaz para incrementar la competencia y reducir los precios al usuario final. Ese anteproyecto contemplaba lo necesario para que los concesionarios no realizaran prácticas anticompetitivas y no discriminaran. Dicho anteproyecto pasó a la Subsecretaría de Comunicaciones y a partir de ahí comenzó a sufrir deformaciones. ¿Qué pasó con ese anteproyecto después de salir de Cofetel para que finalmente el Presidente Vicente Fox firmara un reglamento totalmente mutilado? Contrario a la convergencia, el Presidente Fox expidió un reglamento únicamente para servicios de larga distancia y desprovisto de los mecanismo para hacer viable la competencia. Así, hoy día sólo existen reglamentos para la comercialización de telefonía pública, larga distancia, así como para televisión y audio restringidos.
La Cofetel emitió en agosto pasado un criterio interno mediante el cual considera procedente el otorgamiento de permisos para comercializadoras de cualquier servicio de telecomunicaciones. En una interpretación interesante y creativa, Cofetel se aparta de la práctica que había imperado desde 1995: considerar que para expedir un permiso se requería de un reglamento presidencial. Para ello, la Cofetel primero reconoce que las solicitudes para permisos de comercializadoras diferentes de telefonía pública y larga distancia, están en “un estado de indefinición ante la ausencia de Reglamentación específica”. Después, distingue entre la expedición del permiso y el establecimiento y operación de la comercializadora.
La finalidad que persigue la Cofetel de que existan más comercializadoras es estupenda, pero ¿cómo justifica el cambio de criterio que ha sido reconocido incluso por la Consejería Jurídica de que se requiere un reglamento para la obtención de permisos de comercializadoras? Además, la Cofetel sólo tiene facultades para opinar sobre si procede o no un permiso y es la Secretaría de Comunicaciones y Transportes quien lo otorga. ¿Compartirá la SCT el criterio de Cofetel?
El esfuerzo de Cofetel es loable, está tratando de modificar el marco jurídico para hacerlo más acorde con las necesidades del sector. Pero el problema es que se requiere también de la acción reglamentaria del Presidente Calderón para dotar de medidas para que la comercialización de telecomunicaciones sea eficaz. Ello independientemente de que se necesita cambiar la LFT, porque la definición de comercializadora impide que ésta pueda arrendar medios de transmisión (p. ej. bandas de frecuencias) para establecer operadores virtuales como los Mobile Virtual Network Operators que en otros países han generado esquemas atractivos, rentables y con beneficios indiscutibles para los usuarios. Si el grupo plural del Senado pretende incrementar la competencia, el régimen de comercializadoras debe –al menos- obligar a los concesionarios a ofrecer un descuento a las comercializadoras respecto del precio al público y facultar a Cofetel para intervenir en caso de incumplimiento.
En marzo de 2005 Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) expidió un anteproyecto de reglamento de comercializadoras cuya finalidad era ser un instrumento eficaz para incrementar la competencia y reducir los precios al usuario final. Ese anteproyecto contemplaba lo necesario para que los concesionarios no realizaran prácticas anticompetitivas y no discriminaran. Dicho anteproyecto pasó a la Subsecretaría de Comunicaciones y a partir de ahí comenzó a sufrir deformaciones. ¿Qué pasó con ese anteproyecto después de salir de Cofetel para que finalmente el Presidente Vicente Fox firmara un reglamento totalmente mutilado? Contrario a la convergencia, el Presidente Fox expidió un reglamento únicamente para servicios de larga distancia y desprovisto de los mecanismo para hacer viable la competencia. Así, hoy día sólo existen reglamentos para la comercialización de telefonía pública, larga distancia, así como para televisión y audio restringidos.
La Cofetel emitió en agosto pasado un criterio interno mediante el cual considera procedente el otorgamiento de permisos para comercializadoras de cualquier servicio de telecomunicaciones. En una interpretación interesante y creativa, Cofetel se aparta de la práctica que había imperado desde 1995: considerar que para expedir un permiso se requería de un reglamento presidencial. Para ello, la Cofetel primero reconoce que las solicitudes para permisos de comercializadoras diferentes de telefonía pública y larga distancia, están en “un estado de indefinición ante la ausencia de Reglamentación específica”. Después, distingue entre la expedición del permiso y el establecimiento y operación de la comercializadora.
La finalidad que persigue la Cofetel de que existan más comercializadoras es estupenda, pero ¿cómo justifica el cambio de criterio que ha sido reconocido incluso por la Consejería Jurídica de que se requiere un reglamento para la obtención de permisos de comercializadoras? Además, la Cofetel sólo tiene facultades para opinar sobre si procede o no un permiso y es la Secretaría de Comunicaciones y Transportes quien lo otorga. ¿Compartirá la SCT el criterio de Cofetel?
El esfuerzo de Cofetel es loable, está tratando de modificar el marco jurídico para hacerlo más acorde con las necesidades del sector. Pero el problema es que se requiere también de la acción reglamentaria del Presidente Calderón para dotar de medidas para que la comercialización de telecomunicaciones sea eficaz. Ello independientemente de que se necesita cambiar la LFT, porque la definición de comercializadora impide que ésta pueda arrendar medios de transmisión (p. ej. bandas de frecuencias) para establecer operadores virtuales como los Mobile Virtual Network Operators que en otros países han generado esquemas atractivos, rentables y con beneficios indiscutibles para los usuarios. Si el grupo plural del Senado pretende incrementar la competencia, el régimen de comercializadoras debe –al menos- obligar a los concesionarios a ofrecer un descuento a las comercializadoras respecto del precio al público y facultar a Cofetel para intervenir en caso de incumplimiento.
Cuando las licitaciones nos alcancen
La publicación del programa de licitaciones de bandas de frecuencias tiene dos innovaciones positivas: (1) se abre la posibilidad de que un municipio participe para obtener frecuencias a fin de contar con su propia red de telecomunicaciones, y (2) todas las bandas son para acceso inalámbrico que implica que pueden prestar todos los servicios de telecomunicaciones, excepto radiodifusión. El primer paso se ha dado, pero el camino es largo e históricamente nunca ha sido fácil, siempre han existido litigios de los operadores existentes que pretenden suspender el proceso para evitar mayor competencia. Caso célebre es la licitación de trunking convocada en 1998 que se tuvo que suspender permanentemente, hasta que en el 2004 se lanzó un nuevo procedimiento que también fue objeto de un sinfín de juicios que buscaban detenerlo.
Las bandas que se van a licitar son de lo más valioso del espectro radioeléctrico: 1.9 GHz para servicios de PCS (celular, acceso a Internet, servicios de tercera generación 3G), 3.4-3.7 GHz y 1.7-2.1 GHz ambas para servicios de banda ancha (voz, datos y video), y 71-76/81-86 GHz para transporte de señales a alta velocidad. Las áreas de cobertura son por región, áreas básicas de servicios o municipios/delegaciones.
Lo novedoso es que los municipios pueden obtener una concesión en la banda de 3.6-3.7 GHz que utiliza tecnología WiMax para tener su propia red con innumerables beneficios económicos y sociales. Por ejemplo, con esta banda se puede lanzar el proyecto “Mérida Digital” con una red que reduciría los costos de telecomunicaciones del municipio de Mérida, se ocuparía para seguridad pública, se daría acceso gratuito a Internet a la ciudadanía en lugares públicos y ésta podría acceder a servicios gubernamentales las 24 horas del día sin tener que ir a las oficinas gubernamentales. Es una oportunidad única para las autoridades locales, esperemos que se dé suficiente difusión y veamos a municipios y delegaciones haciendo uso del espectro radioeléctrico sin intermediarios.
Mucho se ha dicho que las licitaciones eliminan la discrecionalidad de la autoridad, sin embargo, al establecer las bases de licitación la Comisión Federal de Telecomunicaciones estará ejerciendo una enorme discrecionalidad en diversos aspectos, sin que ello implique que actuará arbitrariamente. Lo importante será que esas bases se presenten a consulta pública como se hace en otros países como en EUA. ¿Lo hará Cofetel?
Los puntos más relevantes a definir por Cofetel son: (1) ¿Cuánto tiempo darán entre la convocatoria, la adquisición de bases y la presentación de documentos? Esto es importante, porque entre más tiempo se dé, más oportunidad de que existan nuevas empresas participantes; (2) ¿Cuál será el plazo de las concesiones y su justificación?; (3) ¿Cuál será la restricción de acumulación de espectro de Cofetel? Esta restricción es independiente de los límites que la Comisión Federal de Competencia imponga, en su caso, a ciertos participantes; (4) ¿Se permitirá en algunas bandas el uso libre a título secundario para dispositivos de baja potencia?; (5) ¿Qué medidas establecerá para garantizar el acceso abierto y la neutralidad de la red? Estas medidas permitirán que los operadores no bloqueen servicios y programas de otros operadores, ni obliguen al usuario a adquirir equipos que sólo sirven para sus redes; (6) ¿Se dará un “crédito para el nuevo entrante” para fomentar la entrada de nuevas empresas a fin de incrementar la competencia?; y (7) ¿Cuál será la modalidad de la licitación? ¿Cómo interpretará Cofetel la resolución de la Corte respecto a la subasta?
Finalmente, si antes de las licitaciones se elimina el límite de inversión extranjera que está en discusión en el Congreso, sin duda abrirá la posibilidad de que existan más competidores. Además, ¿por qué oponerse a la inversión extranjera en telecomunicaciones si hoy día se pueden contratar servicios local y de larga distancia para México desde el extranjero?
Las bandas que se van a licitar son de lo más valioso del espectro radioeléctrico: 1.9 GHz para servicios de PCS (celular, acceso a Internet, servicios de tercera generación 3G), 3.4-3.7 GHz y 1.7-2.1 GHz ambas para servicios de banda ancha (voz, datos y video), y 71-76/81-86 GHz para transporte de señales a alta velocidad. Las áreas de cobertura son por región, áreas básicas de servicios o municipios/delegaciones.
Lo novedoso es que los municipios pueden obtener una concesión en la banda de 3.6-3.7 GHz que utiliza tecnología WiMax para tener su propia red con innumerables beneficios económicos y sociales. Por ejemplo, con esta banda se puede lanzar el proyecto “Mérida Digital” con una red que reduciría los costos de telecomunicaciones del municipio de Mérida, se ocuparía para seguridad pública, se daría acceso gratuito a Internet a la ciudadanía en lugares públicos y ésta podría acceder a servicios gubernamentales las 24 horas del día sin tener que ir a las oficinas gubernamentales. Es una oportunidad única para las autoridades locales, esperemos que se dé suficiente difusión y veamos a municipios y delegaciones haciendo uso del espectro radioeléctrico sin intermediarios.
Mucho se ha dicho que las licitaciones eliminan la discrecionalidad de la autoridad, sin embargo, al establecer las bases de licitación la Comisión Federal de Telecomunicaciones estará ejerciendo una enorme discrecionalidad en diversos aspectos, sin que ello implique que actuará arbitrariamente. Lo importante será que esas bases se presenten a consulta pública como se hace en otros países como en EUA. ¿Lo hará Cofetel?
Los puntos más relevantes a definir por Cofetel son: (1) ¿Cuánto tiempo darán entre la convocatoria, la adquisición de bases y la presentación de documentos? Esto es importante, porque entre más tiempo se dé, más oportunidad de que existan nuevas empresas participantes; (2) ¿Cuál será el plazo de las concesiones y su justificación?; (3) ¿Cuál será la restricción de acumulación de espectro de Cofetel? Esta restricción es independiente de los límites que la Comisión Federal de Competencia imponga, en su caso, a ciertos participantes; (4) ¿Se permitirá en algunas bandas el uso libre a título secundario para dispositivos de baja potencia?; (5) ¿Qué medidas establecerá para garantizar el acceso abierto y la neutralidad de la red? Estas medidas permitirán que los operadores no bloqueen servicios y programas de otros operadores, ni obliguen al usuario a adquirir equipos que sólo sirven para sus redes; (6) ¿Se dará un “crédito para el nuevo entrante” para fomentar la entrada de nuevas empresas a fin de incrementar la competencia?; y (7) ¿Cuál será la modalidad de la licitación? ¿Cómo interpretará Cofetel la resolución de la Corte respecto a la subasta?
Finalmente, si antes de las licitaciones se elimina el límite de inversión extranjera que está en discusión en el Congreso, sin duda abrirá la posibilidad de que existan más competidores. Además, ¿por qué oponerse a la inversión extranjera en telecomunicaciones si hoy día se pueden contratar servicios local y de larga distancia para México desde el extranjero?
¿A dónde van los recursos del Focosote?
El Fondo de Cobertura Social en Telecomunicaciones (Focosote) fue creado con $750 millones de pesos por la Cámara de Diputados en 2002. Su objeto es el servicio universal, es decir, que toda la población tenga acceso a los servicios de telecomunicaciones desde su domicilio o en lugares públicos. Consciente el legislador de que existirían áreas del territorio nacional en las cuales no sería atractivo, ni rentable para el sector privado, incluyó una sección para atender a población de escasos recursos, de zonas rurales o a personas con discapacidad. Sin embargo, un diseño inapropiado del servicio universal afecta a la competencia y puede favorecer al dominante.
El fideicomiso del Focosote resolvió destinar sus recursos mediante licitaciones para la prestación de servicio local, larga distancia y acceso a Internet de al menos 33 kbps. Estos 33 kbps, ¿son una velocidad de Internet aceptable? No, porque es extremadamente baja. Si se pretende que las telecomunicaciones sean un medio para incrementar las oportunidades de las poblaciones beneficiarias, deberían exigir una velocidad que permitiera un Internet funcional y no uno decorativo. Imagínese que si las concesiones son por 20 años y hoy esa velocidad de Internet es pobrísima, ¿servirá para algo en 5 años? Además, el prestador de servicios que recibe ingresos del Focosote, podría después vender mayores velocidades por un costo adicional.
El Focosote se ha enfocado a la población rural de escasos recursos de entre 400 y 5000 habitantes, sin que exista programa alguno para atender a las personas con discapacidad. En cuanto a la determinación del área geográfica del Focosote, se debió prestar cuidado porque el operador histórico o el dominante tienen muchas veces más información que la autoridad y sus competidores, y pueden beneficiarse indebidamente de aquella. En las dos licitaciones del Focosote ganó Teléfonos de México, por lo cual surgen las preguntas de si se hizo un diseño apropiado de las áreas beneficiarias o si se descuidó el aspecto de la competencia.
Las dos licitaciones previeron una aportación no recuperable del Gobierno Federal para la instalación de infraestructura y el derecho de uso de frecuencias. La aportación no recuperable de la licitación de 2004 es por 274.5 millones de pesos y la de 2006 es por 377.5 millones de pesos. Los servicios a los usuarios no son gratuitos, sino que tienen tarifas preferenciales.
Respecto a las bandas de frecuencias otorgadas a Telmex, se ha polemizado de si están ocupadas por otros y si ello imposibilita que Telmex las utilice. Falta la respuesta de si se ha verificado que los recursos sean destinados para las localidades del Focosote. Recuérdese que Telmex tiene en su concesión otras obligaciones de servicio universal en los programas de telefonía rural y casetas públicas. La autoridad de comunicaciones debe asegurarse que no se financien estos programas con recursos del Focosote. La Comisión Federal de Telecomunicaciones en su momento solicitó a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes que tomara medidas para asegurarse de que eso no se realizará, pero ahora esa responsabilidad la tiene Cofetel, ¿ha realizado alguna revisión?
La rendición de cuentas del servicio universal es fundamental cuando existe un mercado en competencia. El operador debe informar sobre la calidad y demostrar que los usuarios no están pagando por servicios no necesarios para el servicio primario (p. ej., identificador de llamada), de otra manera puede estar incluyendo estos servicios de valor agregado dentro del costo del servicio básico. ¿Se ha confirmado que esto no suceda?
En definitiva, el servicio universal requiere una reestructura y debe, al menos: (1) contemplar velocidades de Internet mínimo de 256 kbps, (2) diseñar áreas de cobertura que consideren un mercado en competencia, (3) tener programas para personas con discapacidad, (4) proveer equipos de cómputo, y (5) acompañarse de instrucción en uso de computadoras e internet.
El fideicomiso del Focosote resolvió destinar sus recursos mediante licitaciones para la prestación de servicio local, larga distancia y acceso a Internet de al menos 33 kbps. Estos 33 kbps, ¿son una velocidad de Internet aceptable? No, porque es extremadamente baja. Si se pretende que las telecomunicaciones sean un medio para incrementar las oportunidades de las poblaciones beneficiarias, deberían exigir una velocidad que permitiera un Internet funcional y no uno decorativo. Imagínese que si las concesiones son por 20 años y hoy esa velocidad de Internet es pobrísima, ¿servirá para algo en 5 años? Además, el prestador de servicios que recibe ingresos del Focosote, podría después vender mayores velocidades por un costo adicional.
El Focosote se ha enfocado a la población rural de escasos recursos de entre 400 y 5000 habitantes, sin que exista programa alguno para atender a las personas con discapacidad. En cuanto a la determinación del área geográfica del Focosote, se debió prestar cuidado porque el operador histórico o el dominante tienen muchas veces más información que la autoridad y sus competidores, y pueden beneficiarse indebidamente de aquella. En las dos licitaciones del Focosote ganó Teléfonos de México, por lo cual surgen las preguntas de si se hizo un diseño apropiado de las áreas beneficiarias o si se descuidó el aspecto de la competencia.
Las dos licitaciones previeron una aportación no recuperable del Gobierno Federal para la instalación de infraestructura y el derecho de uso de frecuencias. La aportación no recuperable de la licitación de 2004 es por 274.5 millones de pesos y la de 2006 es por 377.5 millones de pesos. Los servicios a los usuarios no son gratuitos, sino que tienen tarifas preferenciales.
Respecto a las bandas de frecuencias otorgadas a Telmex, se ha polemizado de si están ocupadas por otros y si ello imposibilita que Telmex las utilice. Falta la respuesta de si se ha verificado que los recursos sean destinados para las localidades del Focosote. Recuérdese que Telmex tiene en su concesión otras obligaciones de servicio universal en los programas de telefonía rural y casetas públicas. La autoridad de comunicaciones debe asegurarse que no se financien estos programas con recursos del Focosote. La Comisión Federal de Telecomunicaciones en su momento solicitó a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes que tomara medidas para asegurarse de que eso no se realizará, pero ahora esa responsabilidad la tiene Cofetel, ¿ha realizado alguna revisión?
La rendición de cuentas del servicio universal es fundamental cuando existe un mercado en competencia. El operador debe informar sobre la calidad y demostrar que los usuarios no están pagando por servicios no necesarios para el servicio primario (p. ej., identificador de llamada), de otra manera puede estar incluyendo estos servicios de valor agregado dentro del costo del servicio básico. ¿Se ha confirmado que esto no suceda?
En definitiva, el servicio universal requiere una reestructura y debe, al menos: (1) contemplar velocidades de Internet mínimo de 256 kbps, (2) diseñar áreas de cobertura que consideren un mercado en competencia, (3) tener programas para personas con discapacidad, (4) proveer equipos de cómputo, y (5) acompañarse de instrucción en uso de computadoras e internet.
jueves, 11 de octubre de 2007
Inversión extranjera limitada, ¿a quién beneficia?
¿A quién beneficia el límite a la inversión extranjera en telecomunicaciones? No beneficia a los mexicanos. Tampoco favorece el despliegue de infraestructura en México. Mucho menos contribuye a la competitividad en el país porque el costo de financiamiento necesario para la construcción y modernización de las redes se incrementa. Actualmente se discute en la Cámara de Diputados una iniciativa para eliminar el límite del 49% a la inversión extranjera en telecomunicaciones lo cual ha generado posiciones antagónicas. Sin embargo, se ha perdido el centro del debate, ¿existe hoy día una justificación para mantener ese límite?
En la década de 1990, México privatizó Teléfonos de México, suscribió el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y diversos acuerdos con la Organización Mundial de Comercio (OMC). El sector telecomunicaciones no escapó a la corriente de liberalización. En esa entonces la única red de telefonía fija (local y larga distancia) desplegada en el país era propiedad de Telmex, mientras que las redes para servicios móviles tenían escasa cobertura. Se requería inversión extranjera para incrementar los servicios, pero ¿qué pasaría si no se protegía a Telmex de la entrada de empresas extranjeras que pudieran prestar servicios de telefonía fija? Esta preocupación se eliminó plasmando en la Ley Federal de Telecomunicaciones de 1995 (LFT), la limitación a la inversión extranjera del 49% en concesiones de telecomunicaciones, excepto en telefonía celular. A partir de ahí, han sido las redes móviles las que han crecido exponencialmente.
La polémica ha establecido dos bandos: a los que están a favor de la reforma se les vincula con Telefónica de España y a los que están en contra parecen abogar por Telmex. Además, la discusión versa sólo sobre telefonía fija, siendo que una red pública de telecomunicaciones es mucho más, toda vez que puede prestar cualquier otro servicio. En la era de la convergencia, ¿cómo se pretende mantener dos regímenes para redes de telecomunicaciones? ¿Es posible aún seguir con un límite de 49% de inversión extranjera para concesiones de redes públicas de telecomunicaciones en general, y sin límite para los concesionarios que prestan telefonía celular? Recordemos que las redes de telecomunicaciones no son únicamente las de Telmex y Telefónica. Es más necesario para las otras empresas acceder a financiamiento internacional en mejores condiciones, y eso sólo se logrará eliminando dicho límite.
De la iniciativa original, el dictamen de la Comisión de Economía suprimió lo relativo a exigir reciprocidad del país de dónde proviene el capital. ¿Es realmente necesario establecer la reciprocidad en la LFT? En primer lugar, México, conforme al artículo II del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios de la OMC, debe respetar el principio de nación más favorecida que exige que otorgue un trato no menos favorable que el que concede a los proveedores de servicios de otro país. Cualquier excepción a ese principio se debió acordar cuando México lo firmó en 1994. Esto es, se incluya o no la reciprocidad en la LFT, ésta operará con los Estados miembro de la OMC. En segundo lugar, si capital extranjero quiere invertir en México y eso se traduce en más infraestructura y servicios de telecomunicaciones, ¿no perderá más el país que no otorga la reciprocidad a México que México recibiendo recursos? Más aún, cuando las redes de siguiente generación requieren de más redes de transporte y de mayor capacidad que aún son deficitarias en nuestro país.
Al leer los argumentos de los que defienden el límite, parece que estuviéramos en los debates antes de la LFT, o bien, que bajo la bandera de algo así como “soberanía mexicana”, se defiende a Telmex evitando la posibilidad de fortalecer a sus competidores y de la entrada de nuevos. La rectoría del Estado de ninguna manera está relacionada con el límite a la inversión extranjera, sino con la existencia de instituciones fuertes.
En la década de 1990, México privatizó Teléfonos de México, suscribió el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y diversos acuerdos con la Organización Mundial de Comercio (OMC). El sector telecomunicaciones no escapó a la corriente de liberalización. En esa entonces la única red de telefonía fija (local y larga distancia) desplegada en el país era propiedad de Telmex, mientras que las redes para servicios móviles tenían escasa cobertura. Se requería inversión extranjera para incrementar los servicios, pero ¿qué pasaría si no se protegía a Telmex de la entrada de empresas extranjeras que pudieran prestar servicios de telefonía fija? Esta preocupación se eliminó plasmando en la Ley Federal de Telecomunicaciones de 1995 (LFT), la limitación a la inversión extranjera del 49% en concesiones de telecomunicaciones, excepto en telefonía celular. A partir de ahí, han sido las redes móviles las que han crecido exponencialmente.
La polémica ha establecido dos bandos: a los que están a favor de la reforma se les vincula con Telefónica de España y a los que están en contra parecen abogar por Telmex. Además, la discusión versa sólo sobre telefonía fija, siendo que una red pública de telecomunicaciones es mucho más, toda vez que puede prestar cualquier otro servicio. En la era de la convergencia, ¿cómo se pretende mantener dos regímenes para redes de telecomunicaciones? ¿Es posible aún seguir con un límite de 49% de inversión extranjera para concesiones de redes públicas de telecomunicaciones en general, y sin límite para los concesionarios que prestan telefonía celular? Recordemos que las redes de telecomunicaciones no son únicamente las de Telmex y Telefónica. Es más necesario para las otras empresas acceder a financiamiento internacional en mejores condiciones, y eso sólo se logrará eliminando dicho límite.
De la iniciativa original, el dictamen de la Comisión de Economía suprimió lo relativo a exigir reciprocidad del país de dónde proviene el capital. ¿Es realmente necesario establecer la reciprocidad en la LFT? En primer lugar, México, conforme al artículo II del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios de la OMC, debe respetar el principio de nación más favorecida que exige que otorgue un trato no menos favorable que el que concede a los proveedores de servicios de otro país. Cualquier excepción a ese principio se debió acordar cuando México lo firmó en 1994. Esto es, se incluya o no la reciprocidad en la LFT, ésta operará con los Estados miembro de la OMC. En segundo lugar, si capital extranjero quiere invertir en México y eso se traduce en más infraestructura y servicios de telecomunicaciones, ¿no perderá más el país que no otorga la reciprocidad a México que México recibiendo recursos? Más aún, cuando las redes de siguiente generación requieren de más redes de transporte y de mayor capacidad que aún son deficitarias en nuestro país.
Al leer los argumentos de los que defienden el límite, parece que estuviéramos en los debates antes de la LFT, o bien, que bajo la bandera de algo así como “soberanía mexicana”, se defiende a Telmex evitando la posibilidad de fortalecer a sus competidores y de la entrada de nuevos. La rectoría del Estado de ninguna manera está relacionada con el límite a la inversión extranjera, sino con la existencia de instituciones fuertes.
¿Dónde está la agenda nacional de ciberseguridad?
Mientras los países han definido sus políticas públicas de ciberseguridad y es un tema en el que participan los titulares de instituciones públicas y privadas, en México no existe una agenda nacional y los esfuerzos son aislados o de la iniciativa privada. Ahora, ¿por qué es importante la ciberseguridad? Porque casi todos los sectores de la economía y de la sociedad dependen de las comunicaciones por Internet, porque el crimen organizado opera a través de ésta, por la vulnerabilidad de sistemas que son de operaciones críticas, así como por el daño que se puede ocasionar a una institución al brincar sus firewalls o por la obtención ilegal de información.
La ciberseguridad demanda un esfuerzo multisectorial y no se limita a cuestiones técnicas. Sin embargo, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) es omiso, ningún programa para instrumentar el PND menciona a la ciberseguridad, tampoco lo hacen los programas estratégicos de la Secretaría de Educación Pública y así podríamos seguir. La ciberseguridad nos incumbe a todos, porque un usuario de Internet mal informado o sin las herramientas adecuadas, puede convertirse en un zombie, es decir, sin darse cuenta puede generar daños a la red. Entonces, así como se educa en las escuelas a cuidar el agua, a proteger el medio ambiente y a tener actitudes cívicas, los programas de educación básica y media debieran incluir en sus planes de estudios módulos de medidas de seguridad en Internet. ¿Está considerando esto la SEP?
El PND refiere al crimen organizado y las estrategias que se pretenden adoptar en este sexenio. Aun cuando el llamado ciberespacio o la utilización del Internet son un medio más para cometer delitos, tiene sus diferencias con otros medios y su combate debe formar parte de la agenda de ciberseguridad. Los delitos van desde el fraude hasta la trata de personas. De acuerdo con la Policía Cibernética de la Secretaría de Seguridad Pública: “Los crímenes cometidos en agravio de menores a través de una computadora y otros medios han tenido un incremento sin precedentes … La red ha sido utilizada por organizaciones criminales de pedófilos que promueven y transmiten pornografía infantil; también, se sabe de las operaciones de bandas internacionales de prostitución”. La ciberseguridad también exige un Poder Judicial preparado para atender las solicitudes de la Policía Cibernética y para procesar a los presuntos responsables.
Los antivirus y demás protecciones a los sistemas de cómputo gratuitos o de precio accesible pueden resultar un remedio más psicológico que tecnológico, mientras que los antivirus que sí son efectivos, pueden resultar excesivamente caros para la población. El proveer de computadoras e instruir respecto a su uso, es insuficiente para reducir la brecha digital porque los equipos deberán tener y actualizar sus antivirus, de otra manera están expuestos al daño irreparable y pérdida de información. ¿Esto lo contemplan los programas sociales de la Secretaría de Desarrollo Social? Si no, estarán contribuyendo a que este aspecto sea uno más de los que dividen a la sociedad por razones económicas y reducen oportunidades a la mayoría de la población.
En la Cámara de Diputados se ha aprobado una iniciativa para reformar el artículo 73 constitucional para poder legislar sobre protección de datos personales lo cual es indispensable para la ciberseguridad. Será fundamental ver cómo se legisla la protección de datos, porque muy probablemente empresas de tecnologías de información busquen apoyar (o hacer) la iniciativa. Éstas buscarán incluir una acción para que se les resarzan los daños, mientras que la protección de datos puede quedar como un tema colateral.
Los esfuerzos aislados por buenos que sean, jamás equipararán a las directrices de política pública. Preguntémosle a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, SEP, Sedesol, SSP, Secretaría de Economía y Comisión Federal de Telecomunicaciones, ¿dónde está la agenda de ciberseguridad?
La ciberseguridad demanda un esfuerzo multisectorial y no se limita a cuestiones técnicas. Sin embargo, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) es omiso, ningún programa para instrumentar el PND menciona a la ciberseguridad, tampoco lo hacen los programas estratégicos de la Secretaría de Educación Pública y así podríamos seguir. La ciberseguridad nos incumbe a todos, porque un usuario de Internet mal informado o sin las herramientas adecuadas, puede convertirse en un zombie, es decir, sin darse cuenta puede generar daños a la red. Entonces, así como se educa en las escuelas a cuidar el agua, a proteger el medio ambiente y a tener actitudes cívicas, los programas de educación básica y media debieran incluir en sus planes de estudios módulos de medidas de seguridad en Internet. ¿Está considerando esto la SEP?
El PND refiere al crimen organizado y las estrategias que se pretenden adoptar en este sexenio. Aun cuando el llamado ciberespacio o la utilización del Internet son un medio más para cometer delitos, tiene sus diferencias con otros medios y su combate debe formar parte de la agenda de ciberseguridad. Los delitos van desde el fraude hasta la trata de personas. De acuerdo con la Policía Cibernética de la Secretaría de Seguridad Pública: “Los crímenes cometidos en agravio de menores a través de una computadora y otros medios han tenido un incremento sin precedentes … La red ha sido utilizada por organizaciones criminales de pedófilos que promueven y transmiten pornografía infantil; también, se sabe de las operaciones de bandas internacionales de prostitución”. La ciberseguridad también exige un Poder Judicial preparado para atender las solicitudes de la Policía Cibernética y para procesar a los presuntos responsables.
Los antivirus y demás protecciones a los sistemas de cómputo gratuitos o de precio accesible pueden resultar un remedio más psicológico que tecnológico, mientras que los antivirus que sí son efectivos, pueden resultar excesivamente caros para la población. El proveer de computadoras e instruir respecto a su uso, es insuficiente para reducir la brecha digital porque los equipos deberán tener y actualizar sus antivirus, de otra manera están expuestos al daño irreparable y pérdida de información. ¿Esto lo contemplan los programas sociales de la Secretaría de Desarrollo Social? Si no, estarán contribuyendo a que este aspecto sea uno más de los que dividen a la sociedad por razones económicas y reducen oportunidades a la mayoría de la población.
En la Cámara de Diputados se ha aprobado una iniciativa para reformar el artículo 73 constitucional para poder legislar sobre protección de datos personales lo cual es indispensable para la ciberseguridad. Será fundamental ver cómo se legisla la protección de datos, porque muy probablemente empresas de tecnologías de información busquen apoyar (o hacer) la iniciativa. Éstas buscarán incluir una acción para que se les resarzan los daños, mientras que la protección de datos puede quedar como un tema colateral.
Los esfuerzos aislados por buenos que sean, jamás equipararán a las directrices de política pública. Preguntémosle a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, SEP, Sedesol, SSP, Secretaría de Economía y Comisión Federal de Telecomunicaciones, ¿dónde está la agenda de ciberseguridad?
Telecomunicaciones, indígenas y discapacidad
Mientras en México se desgarraban las vestiduras unos y otros con la reforma electoral y fiscal, tranquilamente en Ginebra, sede de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), se aprobaba que su próxima Conferencia de Plenipotenciarios tenga lugar en Veracruz en 2010. Asimismo, el Consejo de la UIT aprobó que el tema para el año 2008 del Día Mundial de las Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información (17 de mayo) será Conectando a las Personas con Discapacidades, Oportunidades de las Tecnologías de Información y Comunicaciones para Todos. Esto es un reconocimiento a la necesidad mundial de aprovechar las tecnologías de información y comunicaciones (TICs) para el crecimiento social y económico.
La UIT es una organización autónoma que trabaja con las Naciones Unidas como agencia especializada para las TICs, cuyos orígenes se remontan a 1865 cuando la extinta Unión Telegráfica Internacional fue creada para resolver el problema de interconexión de redes telegráficas. Aunque a nivel nacional no se escuche mucho sobre la UIT, sus funciones tienen inmensas repercusiones en México porque ahí se definen a qué servicios se van a destinar las bandas de frecuencias, se asignan y registran las órbitas satelitales, se resuelven diferencias entre países por interferencias, se establecen los estándares que deben cumplir los equipos y sistemas, se proporciona estadística e información.
En la UIT están representados países y miembros de sector (p. ej., empresas de telecomunicaciones, instituciones académicas). La Conferencia de Plenipotenciarios que se celebra cada 4 años es la autoridad más alta de política de la UIT, donde los países deciden sobre el papel de la UIT en las TICs. De ahí la trascendencia de que México sea anfitrión en 2010, independientemente de la derrama económica que representará para el estado de Veracruz y el resto del país.
México ha tenido históricamente una participación significativa en la UIT. Ejemplo es la protesta que realizara en 1934 contra la monopolización del espectro radioeléctrico por un país en perjuicio de sus vecinos, esto por la situación que México enfrentaba con EUA y Canadá porque no existían canales para radiodifusores mexicanos porque causarían interferencias a los canales ocupados por empresas de dichos países.
México es considerado un país neutro que puede ser el fiel de la balanza en las controversias, a veces más políticas que técnicas. Personas como Salma Jalife, Carlos Merchán, Reynaldo González, Leonel López Celaya, entre muchos otros, se han ganado el respeto y la confianza de países de todas las latitudes. Además, México ha impulsado las iniciativas especiales para comunidades indígenas y para personas con discapacidad. En el caso de pueblos indígenas, bajo el liderazgo de Xóchitl Gálvez, se concretaron proyectos específicos e incluso se obtuvieron fondos para México. Estos proyectos -se dice en tierras suizas-, han sido abandonados por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Sería una pena que esto sea cierto y, si lo fuera, aún es tiempo para retomarlos con el mismo empeño que el equipo de Xóchitl Gálvez. No podemos darnos el lujo de impulsar temas “sexenalmente”, sobretodo porque proveer telecomunicaciones para población vulnerable requiere de un esfuerzo sostenido.
En la normalización, cuyo objetivo es que los equipos y sistemas cumplan con los estándares técnicos, tienen participación activa los países desarrollados y empresas que buscan que sus intereses o su tecnología prevalezca. En las prioridades de los países en desarrollo, desafortunadamente no está la normalización por lo que ahora se habla también de la “brecha de normalización”. Si México pretende impulsar la producción de equipos y sistemas de TICs debe estar presente en foros internacionales, de otra suerte nos llevará la corriente y en vez de desarrolladores de tecnología, seremos sólo maquiladores y continuará la fuga de cerebros.
La UIT es una organización autónoma que trabaja con las Naciones Unidas como agencia especializada para las TICs, cuyos orígenes se remontan a 1865 cuando la extinta Unión Telegráfica Internacional fue creada para resolver el problema de interconexión de redes telegráficas. Aunque a nivel nacional no se escuche mucho sobre la UIT, sus funciones tienen inmensas repercusiones en México porque ahí se definen a qué servicios se van a destinar las bandas de frecuencias, se asignan y registran las órbitas satelitales, se resuelven diferencias entre países por interferencias, se establecen los estándares que deben cumplir los equipos y sistemas, se proporciona estadística e información.
En la UIT están representados países y miembros de sector (p. ej., empresas de telecomunicaciones, instituciones académicas). La Conferencia de Plenipotenciarios que se celebra cada 4 años es la autoridad más alta de política de la UIT, donde los países deciden sobre el papel de la UIT en las TICs. De ahí la trascendencia de que México sea anfitrión en 2010, independientemente de la derrama económica que representará para el estado de Veracruz y el resto del país.
México ha tenido históricamente una participación significativa en la UIT. Ejemplo es la protesta que realizara en 1934 contra la monopolización del espectro radioeléctrico por un país en perjuicio de sus vecinos, esto por la situación que México enfrentaba con EUA y Canadá porque no existían canales para radiodifusores mexicanos porque causarían interferencias a los canales ocupados por empresas de dichos países.
México es considerado un país neutro que puede ser el fiel de la balanza en las controversias, a veces más políticas que técnicas. Personas como Salma Jalife, Carlos Merchán, Reynaldo González, Leonel López Celaya, entre muchos otros, se han ganado el respeto y la confianza de países de todas las latitudes. Además, México ha impulsado las iniciativas especiales para comunidades indígenas y para personas con discapacidad. En el caso de pueblos indígenas, bajo el liderazgo de Xóchitl Gálvez, se concretaron proyectos específicos e incluso se obtuvieron fondos para México. Estos proyectos -se dice en tierras suizas-, han sido abandonados por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Sería una pena que esto sea cierto y, si lo fuera, aún es tiempo para retomarlos con el mismo empeño que el equipo de Xóchitl Gálvez. No podemos darnos el lujo de impulsar temas “sexenalmente”, sobretodo porque proveer telecomunicaciones para población vulnerable requiere de un esfuerzo sostenido.
En la normalización, cuyo objetivo es que los equipos y sistemas cumplan con los estándares técnicos, tienen participación activa los países desarrollados y empresas que buscan que sus intereses o su tecnología prevalezca. En las prioridades de los países en desarrollo, desafortunadamente no está la normalización por lo que ahora se habla también de la “brecha de normalización”. Si México pretende impulsar la producción de equipos y sistemas de TICs debe estar presente en foros internacionales, de otra suerte nos llevará la corriente y en vez de desarrolladores de tecnología, seremos sólo maquiladores y continuará la fuga de cerebros.
¿Estamos preparados para las Redes de Siguiente Generación?
Conexión a las telecomunicaciones a cualquier hora, en cualquier lugar, con cualquier equipo y para cualquiera, es la promesa de las Redes de Siguiente Generación (RSG). En México, ¿estamos preparados o preparándonos para las RSG?
Las RSG son fruto de la evolución y convergencia tecnológica. Las redes de telecomunicaciones tradicionales prestaban un solo servicio (p. ej., telefonía). Las RSG posibilitan convertirse en una red global multiservicios, gracias, en gran medida a la utilización de la tecnología de Protocolo de Internet y la conmutación por paquetes que hacen un uso más eficiente de la infraestructura de telecomunicaciones. Lo anterior debido a que al establecerse una comunicación, la información transmitida se fragmenta en unidades más pequeñas (paquetes) que pueden tomar diferentes rutas para que, cuando lleguen a su destino final, se junten nuevamente y de esta manera el usuario final reciba la comunicación tal como fue enviada. Un ejemplo es la voz por Internet (VoIP) que es un servicio basado en RSG, aun cuando las RSG tienen capacidad para soportar otros servicios y aplicaciones.
La arquitectura de las redes tradicionales integra a las redes de transporte con los servicios, mientras que la RSG las separa en distintas capas (acceso, transporte, servicios y control) lo que abre la posibilidad para nuevos prestadores de servicios en cada capa. Adicionalmente, en las redes tradicionales la inteligencia estaba en las redes y los equipos terminales eran pasivos; en las RSG los equipos terminales comparten la inteligencia de la red y pueden tomar decisiones de, por ejemplo, qué frecuencia está libre para utilizarla como los software defined radios.
Las redes tradicionales aún tienen ciertas ventajas sobre las RSG. En materia de seguridad, se requiere en ciertas ocasiones y cumpliendo con las formalidades respectivas (p. ej., orden judicial), que se intervengan o intercepten legalmente comunicaciones. Los servicios que utilizan RSG permiten que el usuario encripte información que impide o dificulta el que se intercepte, a diferencia de las redes tradicionales que permiten la intervención de comunicaciones. Asimismo, algunas comunicaciones por medio de RSG no cruzan las instalaciones de la red del proveedor de servicios, imposibilitando que éste intercepte información. Por lo que hace a las emergencias, en las redes tradicionales es posible la localización geográfica del usuario, en las RSG que pretenden ser ubicuas aún no hacen posible eso mismo.
Las RSG imponen retos técnicos, económicos y jurídicos significativos. Técnicamente se requiere de la estandarización de equipos, de la adopción de arquitectura abierta de los equipos y sistemas de las RSG, debiendo la Comisión Federal de Telecomunicaciones poder hacer efectiva la interconexión. A nivel económico, se estima que las RSG reducirán las barreras de entrada al mercado. Sin embargo, ello no implica que se elimine el poder de los operadores históricos, ni tampoco que las fuentes de poder anticompetitivo se eliminen. Por el contrario, las RSG probablemente generarán nuevos agentes con poder sustancial en el mercado. La política de competencia deberá considerar los cambios en el poder de los agentes del mercado y cuáles serán las nuevas áreas que requerirán atención de la Comisión Federal de Competencia.
El aspecto jurídico deberá eliminar la complejidad de la regulación por servicio específico para dar lugar a una regulación única independientemente del servicio final. Asimismo, las RSG requerirán de nuevas disposiciones de protección al consumidor y de privacidad de datos personales. Finalmente, el marco jurídico tendrá que reflejar la eliminación de fronteras producto de las RSG, toda vez que el proveedor de los servicios puede estar ubicado en un país distinto de aquél en el que se está prestando el servicio al usuario final. En las iniciativas de Ley de Medios del Congreso de la Unión, ¿se estará legislando para el pasado o de frente al futuro?
Las RSG son fruto de la evolución y convergencia tecnológica. Las redes de telecomunicaciones tradicionales prestaban un solo servicio (p. ej., telefonía). Las RSG posibilitan convertirse en una red global multiservicios, gracias, en gran medida a la utilización de la tecnología de Protocolo de Internet y la conmutación por paquetes que hacen un uso más eficiente de la infraestructura de telecomunicaciones. Lo anterior debido a que al establecerse una comunicación, la información transmitida se fragmenta en unidades más pequeñas (paquetes) que pueden tomar diferentes rutas para que, cuando lleguen a su destino final, se junten nuevamente y de esta manera el usuario final reciba la comunicación tal como fue enviada. Un ejemplo es la voz por Internet (VoIP) que es un servicio basado en RSG, aun cuando las RSG tienen capacidad para soportar otros servicios y aplicaciones.
La arquitectura de las redes tradicionales integra a las redes de transporte con los servicios, mientras que la RSG las separa en distintas capas (acceso, transporte, servicios y control) lo que abre la posibilidad para nuevos prestadores de servicios en cada capa. Adicionalmente, en las redes tradicionales la inteligencia estaba en las redes y los equipos terminales eran pasivos; en las RSG los equipos terminales comparten la inteligencia de la red y pueden tomar decisiones de, por ejemplo, qué frecuencia está libre para utilizarla como los software defined radios.
Las redes tradicionales aún tienen ciertas ventajas sobre las RSG. En materia de seguridad, se requiere en ciertas ocasiones y cumpliendo con las formalidades respectivas (p. ej., orden judicial), que se intervengan o intercepten legalmente comunicaciones. Los servicios que utilizan RSG permiten que el usuario encripte información que impide o dificulta el que se intercepte, a diferencia de las redes tradicionales que permiten la intervención de comunicaciones. Asimismo, algunas comunicaciones por medio de RSG no cruzan las instalaciones de la red del proveedor de servicios, imposibilitando que éste intercepte información. Por lo que hace a las emergencias, en las redes tradicionales es posible la localización geográfica del usuario, en las RSG que pretenden ser ubicuas aún no hacen posible eso mismo.
Las RSG imponen retos técnicos, económicos y jurídicos significativos. Técnicamente se requiere de la estandarización de equipos, de la adopción de arquitectura abierta de los equipos y sistemas de las RSG, debiendo la Comisión Federal de Telecomunicaciones poder hacer efectiva la interconexión. A nivel económico, se estima que las RSG reducirán las barreras de entrada al mercado. Sin embargo, ello no implica que se elimine el poder de los operadores históricos, ni tampoco que las fuentes de poder anticompetitivo se eliminen. Por el contrario, las RSG probablemente generarán nuevos agentes con poder sustancial en el mercado. La política de competencia deberá considerar los cambios en el poder de los agentes del mercado y cuáles serán las nuevas áreas que requerirán atención de la Comisión Federal de Competencia.
El aspecto jurídico deberá eliminar la complejidad de la regulación por servicio específico para dar lugar a una regulación única independientemente del servicio final. Asimismo, las RSG requerirán de nuevas disposiciones de protección al consumidor y de privacidad de datos personales. Finalmente, el marco jurídico tendrá que reflejar la eliminación de fronteras producto de las RSG, toda vez que el proveedor de los servicios puede estar ubicado en un país distinto de aquél en el que se está prestando el servicio al usuario final. En las iniciativas de Ley de Medios del Congreso de la Unión, ¿se estará legislando para el pasado o de frente al futuro?
Cofetel: transparencia a debate
El Pleno del Instituto Federal de Transparencia y Acceso a la Información (IFAI) determinó por unanimidad dar vista al Órgano Interno de Control de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) para que verifique la actuación de los servidores públicos en relación con las sanciones en materia de radiodifusión que debieran estar inscritas en el Registro de Telecomunicaciones y que hoy día, no lo están (Expedientes 1467/07 y 1468/07). Adicionalmente, las reformas de 2006 a la Ley Federal de Telecomunicaciones señalaron que se tendría acceso al Registro de Telecomunicaciones en forma remota por vía electrónica, “conforme lo establezca el Reglamento respectivo.” ¿Dónde está ese Reglamento o al menos un anteproyecto del mismo? El acceso a la información en telecomunicaciones tiene dos funciones fundamentales: ser instrumento de rendición de cuentas de la autoridad y del uso del espectro radioeléctrico, y ser herramienta para un mercado en competencia.
El Gobierno Federal otorga concesiones para prestar radio y televisión abierta utilizando espectro radioeléctrico. La radiodifusión tiene una función social vinculada con la libertad de expresión y el régimen democrático. Al ser el espectro un recurso escaso propiedad de todos los mexicanos, la decisión de a quién se le otorga una concesión, qué uso se le da a ésta y si se debe revocar, es asunto de interés público. Pero aun cuando por disposición legal está obligada a inscribir las sanciones impuestas por las Secretarías de Comunicaciones y Transportes y de Gobernación en materia de radiodifusión, la Cofetel no las inscribe. Entonces, ¿cómo le ha hecho la autoridad para tomar decisiones si no tiene –o al menos eso informó al IFAI-, información sobre los concesionarios sancionados, la causa de sanción y si existió reincidencia? Si Cofetel fuera una empresa con clientes a los que les arrendara automóviles, seguramente ya hubiera quebrado, porque carecería de la información para saber si sus clientes le han pagado puntualmente, si el automóvil está en buenas condiciones, etc. Ahora bien, ¿qué pasaría si el Congreso pidiera a la Cofetel un análisis sobre el sector de radiodifusión? ¿Omitiría referir al comportamiento de los concesionarios y la efectividad (o inefectividad) del procedimiento sancionatorio? ¿O le respondería de la misma manera que al público o a mí? Venga a Cofetel a revisar los 2,316 expedientes de concesionarios y permisionarios que constan en 4´379,500 páginas.
Como factor para el desarrollo de un mercado en competencia, el Registro de Telecomunicaciones debe tener la información de los usuarios de bandas de frecuencias por cada segmento y por región. Esto es fundamental para saber si es posible que existan nuevos concesionarios o si efectivamente está saturado el espectro en el Distrito Federal, por ejemplo. El cumplimiento de la Ley Federal de Telecomunicaciones no es potestativo. La Cofetel tiene obligación de tener esta información disponible públicamente.
Pero, ¿se cumple el principio de transparencia en telecomunicaciones? Si el Reglamento de Radiocomunicaciones de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) es parte del marco jurídico nacional, la Cofetel lo debiera tener en su página de Internet. Pero la Cofetel al responder a una solicitud de acceso a la información dijo primero que no cuenta con el documento requerido, entonces ¿cómo le hace para participar en reuniones internacionales o cómo fundamenta sus resoluciones si no tiene dicho Reglamento? Después refirió que sí lo tenía, pero que como lo adquirió de la UIT, ésta tiene los derechos de autor. ¿Es posible que si México suscribe un tratado internacional sus gobernados no tengan derecho a saber su contenido? Además, esos derechos de autor se refieren a la recopilación de los textos que forman el Reglamento, mas no impide en manera alguna que la autoridad mexicana revise los compromisos asumidos internacionalmente y los transcriba para respetar nuestro derecho a saber.
El Gobierno Federal otorga concesiones para prestar radio y televisión abierta utilizando espectro radioeléctrico. La radiodifusión tiene una función social vinculada con la libertad de expresión y el régimen democrático. Al ser el espectro un recurso escaso propiedad de todos los mexicanos, la decisión de a quién se le otorga una concesión, qué uso se le da a ésta y si se debe revocar, es asunto de interés público. Pero aun cuando por disposición legal está obligada a inscribir las sanciones impuestas por las Secretarías de Comunicaciones y Transportes y de Gobernación en materia de radiodifusión, la Cofetel no las inscribe. Entonces, ¿cómo le ha hecho la autoridad para tomar decisiones si no tiene –o al menos eso informó al IFAI-, información sobre los concesionarios sancionados, la causa de sanción y si existió reincidencia? Si Cofetel fuera una empresa con clientes a los que les arrendara automóviles, seguramente ya hubiera quebrado, porque carecería de la información para saber si sus clientes le han pagado puntualmente, si el automóvil está en buenas condiciones, etc. Ahora bien, ¿qué pasaría si el Congreso pidiera a la Cofetel un análisis sobre el sector de radiodifusión? ¿Omitiría referir al comportamiento de los concesionarios y la efectividad (o inefectividad) del procedimiento sancionatorio? ¿O le respondería de la misma manera que al público o a mí? Venga a Cofetel a revisar los 2,316 expedientes de concesionarios y permisionarios que constan en 4´379,500 páginas.
Como factor para el desarrollo de un mercado en competencia, el Registro de Telecomunicaciones debe tener la información de los usuarios de bandas de frecuencias por cada segmento y por región. Esto es fundamental para saber si es posible que existan nuevos concesionarios o si efectivamente está saturado el espectro en el Distrito Federal, por ejemplo. El cumplimiento de la Ley Federal de Telecomunicaciones no es potestativo. La Cofetel tiene obligación de tener esta información disponible públicamente.
Pero, ¿se cumple el principio de transparencia en telecomunicaciones? Si el Reglamento de Radiocomunicaciones de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) es parte del marco jurídico nacional, la Cofetel lo debiera tener en su página de Internet. Pero la Cofetel al responder a una solicitud de acceso a la información dijo primero que no cuenta con el documento requerido, entonces ¿cómo le hace para participar en reuniones internacionales o cómo fundamenta sus resoluciones si no tiene dicho Reglamento? Después refirió que sí lo tenía, pero que como lo adquirió de la UIT, ésta tiene los derechos de autor. ¿Es posible que si México suscribe un tratado internacional sus gobernados no tengan derecho a saber su contenido? Además, esos derechos de autor se refieren a la recopilación de los textos que forman el Reglamento, mas no impide en manera alguna que la autoridad mexicana revise los compromisos asumidos internacionalmente y los transcriba para respetar nuestro derecho a saber.
No más renovaciones, sin justificación
Por mucho tiempo se ha pensado que un concesionario de servicio público o del derecho a utilizar un bien público, tenía derecho a una renovación de su concesión con el simple hecho de haber cumplido con los términos de ésta. Esta creencia ha perdido sustento con la resolución de la Suprema Corte respecto a la llamada Ley Televisa. Con sus respectivas particularidades, esta interpretación de la Corte puede ser aplicable a otros tipos de concesiones estatales y municipales.
La Corte señaló que la Constitución no prohíbe que el titular de una concesión sea considerado para el refrendo o renovación de su concesión. Sin embargo, esta renovación de ninguna manera es automática, ni se limita a presentar una solicitud a la autoridad. Por el contrario, la autoridad está obligada a (1) comprobar el uso que se le dio a la concesión y (2) fundar y motivar por qué sí procede la renovación. Esto es, la autoridad no podrá válidamente refrendar una concesión sin que justifique plenamente su procedencia. El tantas veces socorrido “interés público” deja de ser un término mágico que permite renovar sin razonar. Además si la ley de la materia no da criterios conforme a los cuales evaluar si se renueva o no la concesión, entonces se están violentando las garantías de legalidad y seguridad jurídica pues el concesionario estaría sometido al capricho de la autoridad competente.
Para las telecomunicaciones, la prórroga (renovación) de las concesiones es un tema, tanto o más importante que el otorgamiento inicial de una concesión. En algunos casos puede ser un obstáculo para el desarrollo de ciertos servicios, en otros se abre la oportunidad para reordenar el espectro y otorgarle nuevos usos (p. ej., bandas de paging o trunking).
En cuanto al sector de radiodifusión, la Corte declaró inconstitucional que se exentara a los actuales concesionarios del procedimiento de licitación cuando quisieran refrendar sus concesiones. Uno de los argumentos centrales es que dicha exención impide que los interesados en utilizar el espectro (bien público) compitan en igualdad de circunstancias, por lo que la autoridad no puede verificar si el concesionario original continúa siendo idóneo para prestar el servicio público o para utilizar el bien público de que se trate. Esto era patente en el artículo 16 de la Ley Federal de Radio y Televisión declarado inconstitucional, toda vez que señalaba que el concesionario actual tenía derecho a refrendar su concesión sin tener que pasar por licitación y contando además con preferencia sobre terceros.
El sector de la radio es el más afectado por esta determinación, porque los concesionarios de televisión renovaron sus concesiones antes de la Ley Televisa, pero los de la radio no. En estos momentos que muchas concesiones de radio están en proceso de renovación, ¿qué pasará? Quizá una solución transitoria sería extender el periodo de la concesión en tanto se realizan las licitaciones para evitar que se dejen de transmitir los programas de las estaciones de radio que estén en esta situación.
Otro de los argumentos de la Corte fue que los actuales concesionarios de radiodifusión no estarían pagando una contraprestación al Erario, sino simplemente un pago por el trámite administrativo. La Corte en este punto puso el dedo en la llaga. Muchos concesionarios a pesar de estar utilizando un bien de dominio público de la Nación, han combatido incesantemente el pago que deben hacer por ello. En los casos en los que han ganado, el Gobierno Federal con nuestros impuestos, ha tenido que regresar muchos millones de pesos que habían sido pagados por los concesionarios más los intereses correspondientes. Esto lleva a preguntarse si sería mejor otorgar el uso gratuito del espectro. Lo cierto es que se requiere una política fiscal efectiva y blindada jurídicamente para que el Erario reciba los ingresos que corresponde, en vez de estar “pagando” a los particulares porque usen el espectro.
La Corte señaló que la Constitución no prohíbe que el titular de una concesión sea considerado para el refrendo o renovación de su concesión. Sin embargo, esta renovación de ninguna manera es automática, ni se limita a presentar una solicitud a la autoridad. Por el contrario, la autoridad está obligada a (1) comprobar el uso que se le dio a la concesión y (2) fundar y motivar por qué sí procede la renovación. Esto es, la autoridad no podrá válidamente refrendar una concesión sin que justifique plenamente su procedencia. El tantas veces socorrido “interés público” deja de ser un término mágico que permite renovar sin razonar. Además si la ley de la materia no da criterios conforme a los cuales evaluar si se renueva o no la concesión, entonces se están violentando las garantías de legalidad y seguridad jurídica pues el concesionario estaría sometido al capricho de la autoridad competente.
Para las telecomunicaciones, la prórroga (renovación) de las concesiones es un tema, tanto o más importante que el otorgamiento inicial de una concesión. En algunos casos puede ser un obstáculo para el desarrollo de ciertos servicios, en otros se abre la oportunidad para reordenar el espectro y otorgarle nuevos usos (p. ej., bandas de paging o trunking).
En cuanto al sector de radiodifusión, la Corte declaró inconstitucional que se exentara a los actuales concesionarios del procedimiento de licitación cuando quisieran refrendar sus concesiones. Uno de los argumentos centrales es que dicha exención impide que los interesados en utilizar el espectro (bien público) compitan en igualdad de circunstancias, por lo que la autoridad no puede verificar si el concesionario original continúa siendo idóneo para prestar el servicio público o para utilizar el bien público de que se trate. Esto era patente en el artículo 16 de la Ley Federal de Radio y Televisión declarado inconstitucional, toda vez que señalaba que el concesionario actual tenía derecho a refrendar su concesión sin tener que pasar por licitación y contando además con preferencia sobre terceros.
El sector de la radio es el más afectado por esta determinación, porque los concesionarios de televisión renovaron sus concesiones antes de la Ley Televisa, pero los de la radio no. En estos momentos que muchas concesiones de radio están en proceso de renovación, ¿qué pasará? Quizá una solución transitoria sería extender el periodo de la concesión en tanto se realizan las licitaciones para evitar que se dejen de transmitir los programas de las estaciones de radio que estén en esta situación.
Otro de los argumentos de la Corte fue que los actuales concesionarios de radiodifusión no estarían pagando una contraprestación al Erario, sino simplemente un pago por el trámite administrativo. La Corte en este punto puso el dedo en la llaga. Muchos concesionarios a pesar de estar utilizando un bien de dominio público de la Nación, han combatido incesantemente el pago que deben hacer por ello. En los casos en los que han ganado, el Gobierno Federal con nuestros impuestos, ha tenido que regresar muchos millones de pesos que habían sido pagados por los concesionarios más los intereses correspondientes. Esto lleva a preguntarse si sería mejor otorgar el uso gratuito del espectro. Lo cierto es que se requiere una política fiscal efectiva y blindada jurídicamente para que el Erario reciba los ingresos que corresponde, en vez de estar “pagando” a los particulares porque usen el espectro.
lunes, 27 de agosto de 2007
¿Se han violado los acuerdos con la OMC?
México quizá ha incumplido con los acuerdos internacionales suscritos en el seno de la Organización Mundial de Comercio en relación con ciertas obligaciones de interconexión en telecomunicaciones. Cabe recordar que la interconexión es vital para las telecomunicaciones, ya que ésta hace posible que usuarios de redes distintas se comuniquen entre sí, independientemente de quién sea su prestador de servicios, además de que es un factor para la existencia y subsistencia de la competencia. Cobran especial importancia aquellos compromisos en relación con el proveedor principal, entendiendo por éste a aquél con capacidad de afectar significativamente el mercado por su control de recursos esenciales o su posición de mercado. Nótese que conforme a la OMC no se requiere de una declaración de dominancia para que una empresa sea considerada proveedor principal.
Entre las obligaciones asumidas por el Estado mexicano establecidas en el Documento de Referencia de la OMC están la de (1) garantizar que el proveedor principal haga públicos sus acuerdos de interconexión o una oferta de referencia, (2) asegurar la interconexión en cualquier punto técnicamente factible, (3) que la interconexión se realice en condiciones no discriminatorias y de manera oportuna, (4) que las tarifas estén basadas en costos, y (5) permitir la desagregación para que los otros concesionarios se interconecten pagando únicamente por los elementos de red que requieran para la interconexión. México al día de hoy no ha podido cumplir cabalmente con esos compromisos.
Ahora, la Cofetel ha sometido a consulta pública un Plan Técnico Fundamental de Interconexión e Interoperabilidad y se ha cuestionado la constitucionalidad y las facultades de Cofetel para expedirlo. El proyecto de Plan tiene aspectos que deben mejorarse como:
1. En cuanto a la publicidad de los convenios de interconexión se debe identificar cuáles serán los elementos mínimos que deben ser públicos, de otra manera los concesionarios continuarán con su práctica de no presentarlos a registro o bien, de reservar la información que es esencial para que todos los agentes del mercado tengan la misma información, al mismo tiempo y evitar tratos discriminatorios.
2. Eliminar la determinación de un modelo de costos que puede ser una pesadilla para todos. Recuérdese el caso de Canadá que a pesar de su comité técnico, tardó años en llegar a acuerdos en interconexión, o el proceso de EUA plagado de litigios. Todo para que a final de cuentas la tecnología cambie, surgiendo nuevos tipos y tarifas de interconexión que vuelven inaplicables los modelos de costos diseñados.
3. El procedimiento para resolver desacuerdos de interconexión debe cumplir con la garantía de debido proceso. Si bien el Plan permite que las partes proporcionen “la información que estimen pertinente” y que consulten el expediente para que “manifiesten lo que a su derecho convenga”, ello no es suficiente y se convertiría en la debilidad del Plan.
4. Explicitar si dentro de los elementos desagregados de red está incluida la desagregación del bucle local, ya sea total o compartido (p. ej., para uso del espectro de alta frecuencia para prestar paralelamente a los servicios de voz, los de datos).
Finalmente, en mi opinión Cofetel sí tiene facultades para expedir el Plan y además estaría proveyendo de un instrumento jurídico para hacer efectivos los acuerdos internacionales referidos y la Ley Federal de Telecomunicaciones. La clave estará en que Cofetel funde y motive suficientemente su resolución. Deberá justificar expresamente la razonabilidad de las disposiciones al “concesionario que opere el mayor número de accesos a usuarios” que claramente tienen dos destinatarios: Telmex y Telcel. Si los argumentos de Cofetel son objetivos, las disposiciones específicas son idóneas para alcanzar la interconexión y son proporcionales, la interconexión a favor de un mercado en competencia que dé mejores tarifas a los usuarios podrá convertirse en realidad.
Entre las obligaciones asumidas por el Estado mexicano establecidas en el Documento de Referencia de la OMC están la de (1) garantizar que el proveedor principal haga públicos sus acuerdos de interconexión o una oferta de referencia, (2) asegurar la interconexión en cualquier punto técnicamente factible, (3) que la interconexión se realice en condiciones no discriminatorias y de manera oportuna, (4) que las tarifas estén basadas en costos, y (5) permitir la desagregación para que los otros concesionarios se interconecten pagando únicamente por los elementos de red que requieran para la interconexión. México al día de hoy no ha podido cumplir cabalmente con esos compromisos.
Ahora, la Cofetel ha sometido a consulta pública un Plan Técnico Fundamental de Interconexión e Interoperabilidad y se ha cuestionado la constitucionalidad y las facultades de Cofetel para expedirlo. El proyecto de Plan tiene aspectos que deben mejorarse como:
1. En cuanto a la publicidad de los convenios de interconexión se debe identificar cuáles serán los elementos mínimos que deben ser públicos, de otra manera los concesionarios continuarán con su práctica de no presentarlos a registro o bien, de reservar la información que es esencial para que todos los agentes del mercado tengan la misma información, al mismo tiempo y evitar tratos discriminatorios.
2. Eliminar la determinación de un modelo de costos que puede ser una pesadilla para todos. Recuérdese el caso de Canadá que a pesar de su comité técnico, tardó años en llegar a acuerdos en interconexión, o el proceso de EUA plagado de litigios. Todo para que a final de cuentas la tecnología cambie, surgiendo nuevos tipos y tarifas de interconexión que vuelven inaplicables los modelos de costos diseñados.
3. El procedimiento para resolver desacuerdos de interconexión debe cumplir con la garantía de debido proceso. Si bien el Plan permite que las partes proporcionen “la información que estimen pertinente” y que consulten el expediente para que “manifiesten lo que a su derecho convenga”, ello no es suficiente y se convertiría en la debilidad del Plan.
4. Explicitar si dentro de los elementos desagregados de red está incluida la desagregación del bucle local, ya sea total o compartido (p. ej., para uso del espectro de alta frecuencia para prestar paralelamente a los servicios de voz, los de datos).
Finalmente, en mi opinión Cofetel sí tiene facultades para expedir el Plan y además estaría proveyendo de un instrumento jurídico para hacer efectivos los acuerdos internacionales referidos y la Ley Federal de Telecomunicaciones. La clave estará en que Cofetel funde y motive suficientemente su resolución. Deberá justificar expresamente la razonabilidad de las disposiciones al “concesionario que opere el mayor número de accesos a usuarios” que claramente tienen dos destinatarios: Telmex y Telcel. Si los argumentos de Cofetel son objetivos, las disposiciones específicas son idóneas para alcanzar la interconexión y son proporcionales, la interconexión a favor de un mercado en competencia que dé mejores tarifas a los usuarios podrá convertirse en realidad.
¿Son inconstitucionales los servicios adicionales?
La inconstitucionalidad del artículo 28 de la Ley Federal de Radio y Televisión declarada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación tendrá repercusiones sobre la validez de otras normas. El artículo 28 establecía que los concesionarios de radio y televisión abierta podían prestar servicios de telecomunicaciones, mediante la presentación de una solicitud y se les podría exigir una contraprestación por el uso de frecuencias del espectro radioeléctrico. En contraposición, los concesionarios de telecomunicaciones y cualquier nuevo interesado para prestar servicios de telecomunicaciones requerían ganar en una licitación y forzosamente pagar una contraprestación.
La Corte reitera que esto violenta el principio de igualdad sin justificación, además de que el Legislativo no razonó por qué sí procedía ese trato discriminatorio. La contraprestación potestativa es también inconstitucional porque el Estado no obtendría beneficio alguno por el uso de un bien público escaso. En esencia la Corte estableció que no pueden darse servicios adicionales de telecomunicaciones a los concesionarios de radio y televisión abierta, porque la concesión está “indisolublemente asociada al uso específico y determinado para el que fue otorgada”, pero ¿cuál es el alcance de esto?
En cuanto al Acuerdo por el que se adopta el estándar tecnológico de televisión digital terrestre y se establece la política para la transición a la televisión digital terrestre en México de 2004 que contiene una disposición muy similar al artículo 28 declarado inconstitucional, debiera ser inválida tal como lo expresó el Ministro Góngora en su voto. Así, ahora procedería que en base a la resolución de la Corte, la SCT promoviera un juicio de lesividad para que dicho Acuerdo estuviera en línea con la Constitución.
Con la evolución tecnológica, una banda en la que antaño sólo se podía prestar un servicio (telefonía), ahora se pueden prestar otros servicios (datos). Entonces, la práctica administrativa autorizaba servicios adicionales de telecomunicaciones a los concesionarios de bandas de frecuencias para telecomunicaciones, permitiéndose un uso eficiente de las bandas dentro del propio sector de telecomunicaciones, es decir, sin interferir en otros sectores como el de radiodifusión.
Es por ello que el Acuerdo de Convergencia de 2006 permite a los concesionarios de bandas de frecuencias para determinado uso (p. ej., televisión restringida por microondas) prestar otros servicios distintos (p. ej., telefonía local). Si bien la Corte no se pronunció sobre la constitucionalidad de dicho Acuerdo, sí dejó ver que podría ser inconstitucional en ese aspecto. Es cierto que la Corte distinguió el Acuerdo de Convergencia del artículo 28 hoy inconstitucional, en tanto que aquél no permite entrar a otro sector como la radiodifusión y además sí establece una contraprestación obligatoria. Me sorprendió esta parte de la resolución porque, a pesar de haber seguido de cerca todas las sesiones del Pleno de la Corte en este tema, no recuerdo que se hubiesen tratado estos impactos dentro del mismo sector de telecomunicaciones. Lo cierto es que hoy la autoridad administrativa tiene un nuevo reto: contrastar tanto la práctica administrativa como los acuerdos de servicios adicionales de telecomunicaciones para verificar si son o no constitucionales.
La Corte reconoció que “es un hecho notorio que los actuales concesionarios de servicios de radiodifusión tienen un poder sustancial en el mercado de la radio y televisión abiertas, por lo que el otorgamiento de mayores privilegios para la obtención de concesiones en materia de telecomunicaciones, implicará la traslación de su posición preponderante en su mercado, al segmento de los servicios de telecomunicaciones”. Con esta declaración, ¿cuál será la posición de la Comisión Federal de Competencia sobretodo ahora que Televisa está de compras en el sector de telecomunicaciones?
La Corte reitera que esto violenta el principio de igualdad sin justificación, además de que el Legislativo no razonó por qué sí procedía ese trato discriminatorio. La contraprestación potestativa es también inconstitucional porque el Estado no obtendría beneficio alguno por el uso de un bien público escaso. En esencia la Corte estableció que no pueden darse servicios adicionales de telecomunicaciones a los concesionarios de radio y televisión abierta, porque la concesión está “indisolublemente asociada al uso específico y determinado para el que fue otorgada”, pero ¿cuál es el alcance de esto?
En cuanto al Acuerdo por el que se adopta el estándar tecnológico de televisión digital terrestre y se establece la política para la transición a la televisión digital terrestre en México de 2004 que contiene una disposición muy similar al artículo 28 declarado inconstitucional, debiera ser inválida tal como lo expresó el Ministro Góngora en su voto. Así, ahora procedería que en base a la resolución de la Corte, la SCT promoviera un juicio de lesividad para que dicho Acuerdo estuviera en línea con la Constitución.
Con la evolución tecnológica, una banda en la que antaño sólo se podía prestar un servicio (telefonía), ahora se pueden prestar otros servicios (datos). Entonces, la práctica administrativa autorizaba servicios adicionales de telecomunicaciones a los concesionarios de bandas de frecuencias para telecomunicaciones, permitiéndose un uso eficiente de las bandas dentro del propio sector de telecomunicaciones, es decir, sin interferir en otros sectores como el de radiodifusión.
Es por ello que el Acuerdo de Convergencia de 2006 permite a los concesionarios de bandas de frecuencias para determinado uso (p. ej., televisión restringida por microondas) prestar otros servicios distintos (p. ej., telefonía local). Si bien la Corte no se pronunció sobre la constitucionalidad de dicho Acuerdo, sí dejó ver que podría ser inconstitucional en ese aspecto. Es cierto que la Corte distinguió el Acuerdo de Convergencia del artículo 28 hoy inconstitucional, en tanto que aquél no permite entrar a otro sector como la radiodifusión y además sí establece una contraprestación obligatoria. Me sorprendió esta parte de la resolución porque, a pesar de haber seguido de cerca todas las sesiones del Pleno de la Corte en este tema, no recuerdo que se hubiesen tratado estos impactos dentro del mismo sector de telecomunicaciones. Lo cierto es que hoy la autoridad administrativa tiene un nuevo reto: contrastar tanto la práctica administrativa como los acuerdos de servicios adicionales de telecomunicaciones para verificar si son o no constitucionales.
La Corte reconoció que “es un hecho notorio que los actuales concesionarios de servicios de radiodifusión tienen un poder sustancial en el mercado de la radio y televisión abiertas, por lo que el otorgamiento de mayores privilegios para la obtención de concesiones en materia de telecomunicaciones, implicará la traslación de su posición preponderante en su mercado, al segmento de los servicios de telecomunicaciones”. Con esta declaración, ¿cuál será la posición de la Comisión Federal de Competencia sobretodo ahora que Televisa está de compras en el sector de telecomunicaciones?
La sentencia del siglo contra la Ley Televisa
La sentencia del siglo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación derivada de la acción de inconstitucionalidad en contra de la llamada Ley Televisa, se finalizó la semana pasada con un total de 636 fojas. Esta resolución fija el rumbo y marca claramente cómo quedó el marco legal de las telecomunicaciones, la radio y la televisión, incluso se establece el texto final de las leyes respectivas eliminando las partes inconstitucionales. Sus efectos repercutirán en otras áreas y la Corte envió mensajes precisos como se verá a continuación.
La radio y televisión tienen una importancia fundamental en un régimen democrático, por lo que existe una obligación de garantizar la igualdad de oportunidad para el acceso a los medios de comunicación (tanto para obtener concesiones como el acceso a medios por productores independientes, por ejemplo), propiciar un pluralismo y que el elemento económico no puede ser el determinante para otorgar una concesión para radio o televisión. El Estado no puede renunciar a ser garante de los derechos fundamentales como lo hacían varias disposiciones de la Ley Televisa que fueron declaradas inconstitucionales.
Al Legislativo. (1) La resolución de la Corte refleja que ésta revisará toda la actividad legislativa, incluyendo la iniciativa, los dictámenes de las comisiones y las modificaciones realizadas por éstas, la exposición de motivos, los debates. (2) Las leyes deben estar justificadas. Si bien el Legislativo [se supone] es quien expresa la voluntad popular, eso no le da un derecho ilimitado, sino que debe cumplir con la Constitución y establecer expresamente sus razonamientos del por qué se está expidiendo cierta ley. Esto es, debe argumentar la lógica de sus decisiones. (3) Está prohibido hacer leyes privativas, es decir, dirigidas a personas en lo particular como lo hizo la Ley Televisa. (4) Las leyes deben establecer criterios objetivos para reducir la discrecionalidad de la autoridad al máximo y dar seguridad jurídica a los particulares. Por ello, el Legislativo debe legislar para que exista igualdad de oportunidad de acceso a operar un medio de comunicación, que sean accesibles a personas con discapacidad (p. ej., subtitulaje), que se dote a la autoridad con facultades amplias para revisar el cumplimiento a las concesiones y para, en su caso, revocarlas. Esperemos que las iniciativas que hoy están en el Congreso para reformar la Ley Federal de Radio y Televisión, incluyan todos los aspectos necesarios para que los medios de comunicación sean plurales y accesibles para todos.
Al Ejecutivo. (1) Si una ley señala que el Ejecutivo debe expedir un reglamento, está obligado a hacerlo. La omisión del Ejecutivo puede ser objeto de una controversia constitucional ante la Corte. Entonces, ¿dónde está el Reglamento Interior de la Comisión Federal de Telecomunicaciones que se debió haber expedido hace más de un año? (2) Aunque la Corte evita entrar al estudio del Acuerdo de Convergencia de octubre de 2006, la resolución muestra que algunas de sus partes pueden ser inconstitucionales. (3) El Ejecutivo debe diseñar las bases de licitación para otorgar concesiones para radio y televisión de tal suerte que haga realidad la existencia de medios plurales. La posibilidad de la llamada “tercera cadena” en nada asegura esa pluralidad, quizá sea más pan con lo mismo.
A los grupos de poder económico. A lo largo de la resolución, la Corte en diversos temas aborda el tema de la concentración, de los monopolios y de los grupos de poder económico. El mensaje es claro: no debe permitirse, ni privilegiarse la creación o mantenimiento de grupos que menoscaben la libre competencia, porque eso quebranta el pacto social y además profundiza las desigualdades.
El análisis de esta sentencia arroja distintos temas que requieren una reflexión particular como el de renovación de concesiones, servicios adicionales y otros más que serán objeto de comentario en próximas entregas.
La radio y televisión tienen una importancia fundamental en un régimen democrático, por lo que existe una obligación de garantizar la igualdad de oportunidad para el acceso a los medios de comunicación (tanto para obtener concesiones como el acceso a medios por productores independientes, por ejemplo), propiciar un pluralismo y que el elemento económico no puede ser el determinante para otorgar una concesión para radio o televisión. El Estado no puede renunciar a ser garante de los derechos fundamentales como lo hacían varias disposiciones de la Ley Televisa que fueron declaradas inconstitucionales.
Al Legislativo. (1) La resolución de la Corte refleja que ésta revisará toda la actividad legislativa, incluyendo la iniciativa, los dictámenes de las comisiones y las modificaciones realizadas por éstas, la exposición de motivos, los debates. (2) Las leyes deben estar justificadas. Si bien el Legislativo [se supone] es quien expresa la voluntad popular, eso no le da un derecho ilimitado, sino que debe cumplir con la Constitución y establecer expresamente sus razonamientos del por qué se está expidiendo cierta ley. Esto es, debe argumentar la lógica de sus decisiones. (3) Está prohibido hacer leyes privativas, es decir, dirigidas a personas en lo particular como lo hizo la Ley Televisa. (4) Las leyes deben establecer criterios objetivos para reducir la discrecionalidad de la autoridad al máximo y dar seguridad jurídica a los particulares. Por ello, el Legislativo debe legislar para que exista igualdad de oportunidad de acceso a operar un medio de comunicación, que sean accesibles a personas con discapacidad (p. ej., subtitulaje), que se dote a la autoridad con facultades amplias para revisar el cumplimiento a las concesiones y para, en su caso, revocarlas. Esperemos que las iniciativas que hoy están en el Congreso para reformar la Ley Federal de Radio y Televisión, incluyan todos los aspectos necesarios para que los medios de comunicación sean plurales y accesibles para todos.
Al Ejecutivo. (1) Si una ley señala que el Ejecutivo debe expedir un reglamento, está obligado a hacerlo. La omisión del Ejecutivo puede ser objeto de una controversia constitucional ante la Corte. Entonces, ¿dónde está el Reglamento Interior de la Comisión Federal de Telecomunicaciones que se debió haber expedido hace más de un año? (2) Aunque la Corte evita entrar al estudio del Acuerdo de Convergencia de octubre de 2006, la resolución muestra que algunas de sus partes pueden ser inconstitucionales. (3) El Ejecutivo debe diseñar las bases de licitación para otorgar concesiones para radio y televisión de tal suerte que haga realidad la existencia de medios plurales. La posibilidad de la llamada “tercera cadena” en nada asegura esa pluralidad, quizá sea más pan con lo mismo.
A los grupos de poder económico. A lo largo de la resolución, la Corte en diversos temas aborda el tema de la concentración, de los monopolios y de los grupos de poder económico. El mensaje es claro: no debe permitirse, ni privilegiarse la creación o mantenimiento de grupos que menoscaben la libre competencia, porque eso quebranta el pacto social y además profundiza las desigualdades.
El análisis de esta sentencia arroja distintos temas que requieren una reflexión particular como el de renovación de concesiones, servicios adicionales y otros más que serán objeto de comentario en próximas entregas.
¿Para qué nos sirve la portabilidad?
La portabilidad de números como derecho de los suscriptores de servicios telefónicos puede ser realidad en un futuro próximo y la Comisión Federal de Telecomunicaciones está dando pasos definidos para lograrlo. La ausencia de portabilidad es una barrera a la competencia, porque los usuarios generalmente no se cambian de proveedor si ello implica cambiar de número. En cambio, con la portabilidad un usuario puede comparar los servicios ofrecidos por los distintos proveedores para decidir libremente cuál satisface mejor sus necesidades y quién le otorga mejor precio y calidad. La implementación de la portabilidad conlleva una complejidad significativa operativa y comercialmente, generándose costos asociados como el tecnológico.
Aun cuando existen diversas soluciones técnicas, la Cofetel determinó adoptar la basada en redes inteligentes que se realiza a través de la consulta a una base de datos centralizada conocida también como All Call Query que considero tiene mucho mayores ventajas que otras alternativas como la de reenvío de llamadas. Para ello se requiere de un administrador de la base de datos y su designación es de gran relevancia, porque tendrá la información de todos los números asignados en nuestro país y de quién es el operador de telecomunicaciones de cada número. La administración de la base de datos puede ser un negocio en extremo rentable y ya se mencionan varios nombres de interesados como El Corte Inglés. La selección del administrador de la base de datos se debe realizar de manera transparente para asegurar las mejores condiciones no sólo de precio y operación, sino también de seguridad y confidencialidad.
Contrasta lo que Cofetel está realizando en portabilidad con lo que realiza en cuanto a radiodifusión. En el caso de portabilidad, la Cofetel estableció el Comité Técnico de Portabilidad en el que todos los proveedores de servicios están invitados a participar, en tanto que el Comité Consultivo de Tecnologías Digitales para la Radiodifusión limita la participación a tres miembros designados por la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión (CIRT). Sin restarle importancia a la portabilidad, en el tema de digitalización de la radio debiera haber participación de todos los radiodifusores y de la sociedad, sin embargo, este Comité discrimina y para participar se requiere invitación expresa.
La Cofetel determinó que debe permitirse la portabilidad (1) entre números de telefonía fija dentro de la misma área de servicio local, (2) entre números móviles de la misma área y modalidad, es decir, un número bajo la modalidad de El Que Llama Paga sólo puede portarse a otro igual, y (3) entre números no geográficos como lo son los números 800s ó 900s. ¿Por qué no se exige que se pueda conservar el número entre servicio fijo y móvil? Porque la marcación es distinta, utilizando el 044 ó 045 para celulares. A diferencia de lo que pasa en EUA que sí se da la portabilidad entre servicios fijos y móviles. En EUA los precios de telefonía móvil son menores y sobretodo están bajo el esquema El Que Recibe Paga. Esto es, para el usuario de EUA es indistinto si llama a un teléfono fijo o a un móvil, porque el costo y la marcación para él son los mismos.
¿Por qué tiene que ser la portabilidad entre fijos y entre móviles dentro de la misma área de servicio local? Aun cuando las redes de siguiente generación están eliminando fronteras y en un futuro una comunicación podrá costar prácticamente lo mismo independientemente de la distancia que recorra, hoy día todavía existe mucha regulación y cuestiones técnicas que requieren de la diferencia entre áreas geográficas. En un futuro la numeración IP permitirá que una persona cuente con una dirección de protocolo de Internet para todos sus servicios de telecomunicaciones, sin importar su localidad de origen (p. ej., Mérida), ni su ubicación presente (p. ej., Tokio), de tal suerte que quien desee localizarla ni siquiera sabrá donde está porque la “marcación” será la misma.
Aun cuando existen diversas soluciones técnicas, la Cofetel determinó adoptar la basada en redes inteligentes que se realiza a través de la consulta a una base de datos centralizada conocida también como All Call Query que considero tiene mucho mayores ventajas que otras alternativas como la de reenvío de llamadas. Para ello se requiere de un administrador de la base de datos y su designación es de gran relevancia, porque tendrá la información de todos los números asignados en nuestro país y de quién es el operador de telecomunicaciones de cada número. La administración de la base de datos puede ser un negocio en extremo rentable y ya se mencionan varios nombres de interesados como El Corte Inglés. La selección del administrador de la base de datos se debe realizar de manera transparente para asegurar las mejores condiciones no sólo de precio y operación, sino también de seguridad y confidencialidad.
Contrasta lo que Cofetel está realizando en portabilidad con lo que realiza en cuanto a radiodifusión. En el caso de portabilidad, la Cofetel estableció el Comité Técnico de Portabilidad en el que todos los proveedores de servicios están invitados a participar, en tanto que el Comité Consultivo de Tecnologías Digitales para la Radiodifusión limita la participación a tres miembros designados por la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión (CIRT). Sin restarle importancia a la portabilidad, en el tema de digitalización de la radio debiera haber participación de todos los radiodifusores y de la sociedad, sin embargo, este Comité discrimina y para participar se requiere invitación expresa.
La Cofetel determinó que debe permitirse la portabilidad (1) entre números de telefonía fija dentro de la misma área de servicio local, (2) entre números móviles de la misma área y modalidad, es decir, un número bajo la modalidad de El Que Llama Paga sólo puede portarse a otro igual, y (3) entre números no geográficos como lo son los números 800s ó 900s. ¿Por qué no se exige que se pueda conservar el número entre servicio fijo y móvil? Porque la marcación es distinta, utilizando el 044 ó 045 para celulares. A diferencia de lo que pasa en EUA que sí se da la portabilidad entre servicios fijos y móviles. En EUA los precios de telefonía móvil son menores y sobretodo están bajo el esquema El Que Recibe Paga. Esto es, para el usuario de EUA es indistinto si llama a un teléfono fijo o a un móvil, porque el costo y la marcación para él son los mismos.
¿Por qué tiene que ser la portabilidad entre fijos y entre móviles dentro de la misma área de servicio local? Aun cuando las redes de siguiente generación están eliminando fronteras y en un futuro una comunicación podrá costar prácticamente lo mismo independientemente de la distancia que recorra, hoy día todavía existe mucha regulación y cuestiones técnicas que requieren de la diferencia entre áreas geográficas. En un futuro la numeración IP permitirá que una persona cuente con una dirección de protocolo de Internet para todos sus servicios de telecomunicaciones, sin importar su localidad de origen (p. ej., Mérida), ni su ubicación presente (p. ej., Tokio), de tal suerte que quien desee localizarla ni siquiera sabrá donde está porque la “marcación” será la misma.
Neutralidad y acceso abierto, ¿es posible?
Los servicios de banda ancha son caros, la velocidad y el número de personas con acceso a ella son menores que en Alemania, Francia y Japón, además de que -en el mejor de los casos- los usuarios tienen que decidir entre contratar servicios del monopolio de televisión por cable o del monopolio de telefonía local. Esa fue la crítica de Paul Krugman (The New York Times) respecto a lo que está sucediendo en EUA y recuerda que una política de competencia eficaz requiere de regulación efectiva. Simultáneamente en EUA está la discusión sobre las reglas que debe establecer la Federal Communications Commission (FCC) en futuras licitaciones de espectro radioeléctrico a fin de procurar el acceso a banda ancha ubicuo. Veamos los puntos relevantes.
Primero. La FCC puso a consulta pública las reglas de servicio para la banda de 700 MHz, y se ha desatado un intenso debate entre los operadores establecidos (p. ej., Verizon) y los interesados en ingresar a servicios de telecomunicaciones (p. ej., Google). La polémica está entre los que buscan continuar con el esquema actual en el que la FCC determina los usos y servicios que se deben prestar, y los que pugnan por una política del espectro más flexible que permita la entrada de nuevos competidores. Una vez que la FCC publique las reglas finales, dará un plazo adecuado que dé la posibilidad de que los nuevos interesados puedan diseñar sus planes de negocio y obtener financiamiento.
Segundo. Al igual que en México, en EUA existe mucho espectro inutilizado o subutilizado por los operadores con concesión o licencia. La propuesta es que aquellas bandas de frecuencias inutilizadas, puedan ocuparse por terceros a título secundario en tanto no las use el concesionario o no le interfieran a éste. Así, actualmente en el procedimiento TV White Spaces, la FCC está evaluando si las frecuencias no utilizadas entre los canales de TV, pueden usarse por el público de manera gratuita para nuevas aplicaciones de equipos de baja potencia que además no causen interferencia.
Tercero. A fin de atraer nuevos jugadores al mercado, se está considerando incluir un “crédito para el nuevo entrante”. Este tipo de medidas puede fomentar la competencia en telecomunicaciones, porque en una licitación de espectro un nuevo entrante requiere de mayores recursos que un operador establecido, toda vez que debe invertir en el despliegue de su red. De tal suerte que el “crédito para el nuevo entrante” es un camino para una sana competencia que si bien es discriminatorio, es un trato desigual justificado para tener un nivel parejo de juego.
Cuarto. El acceso abierto es clave para la viabilidad de la competencia. Por ello, la propuesta impulsada activamente por Google tiene varias vertientes de acceso abierto en cuanto a: (1) aplicaciones para que los operadores inalámbricos no bloqueen, ni impidan la capacidad de bajar o utilizar otros programas y aplicaciones (neutralidad de la red), (2) equipos terminales a fin de que el usuario pueda utilizarlos con cualquier red, (3) redes que haría posible que los proveedores de servicios de Internet (ISP) se conectaran a la última milla, y (4) servicios que permite que exista la reventa o comercialización de capacidad.
La Comisión Federal de Telecomunicaciones ha anunciado que realizará licitaciones de bandas de frecuencia en las que sería fundamental hacer una consulta pública de las bases de licitación para recibir propuestas de cómo mejorar el ambiente de competencia. El intercambio de ideas puede construir una más eficaz administración del espectro. Asimismo, las bases deben establecer el uso libre a título secundario para dispositivos de baja potencia, y las medidas que garanticen el acceso abierto y la neutralidad de la red. Analizar la experiencia comparada ayuda a la toma de decisiones sobre las bases de licitación que son trascendentes para la composición del mercado y las opciones al consumidor, con el tiempo veremos si la aprovechamos.
Primero. La FCC puso a consulta pública las reglas de servicio para la banda de 700 MHz, y se ha desatado un intenso debate entre los operadores establecidos (p. ej., Verizon) y los interesados en ingresar a servicios de telecomunicaciones (p. ej., Google). La polémica está entre los que buscan continuar con el esquema actual en el que la FCC determina los usos y servicios que se deben prestar, y los que pugnan por una política del espectro más flexible que permita la entrada de nuevos competidores. Una vez que la FCC publique las reglas finales, dará un plazo adecuado que dé la posibilidad de que los nuevos interesados puedan diseñar sus planes de negocio y obtener financiamiento.
Segundo. Al igual que en México, en EUA existe mucho espectro inutilizado o subutilizado por los operadores con concesión o licencia. La propuesta es que aquellas bandas de frecuencias inutilizadas, puedan ocuparse por terceros a título secundario en tanto no las use el concesionario o no le interfieran a éste. Así, actualmente en el procedimiento TV White Spaces, la FCC está evaluando si las frecuencias no utilizadas entre los canales de TV, pueden usarse por el público de manera gratuita para nuevas aplicaciones de equipos de baja potencia que además no causen interferencia.
Tercero. A fin de atraer nuevos jugadores al mercado, se está considerando incluir un “crédito para el nuevo entrante”. Este tipo de medidas puede fomentar la competencia en telecomunicaciones, porque en una licitación de espectro un nuevo entrante requiere de mayores recursos que un operador establecido, toda vez que debe invertir en el despliegue de su red. De tal suerte que el “crédito para el nuevo entrante” es un camino para una sana competencia que si bien es discriminatorio, es un trato desigual justificado para tener un nivel parejo de juego.
Cuarto. El acceso abierto es clave para la viabilidad de la competencia. Por ello, la propuesta impulsada activamente por Google tiene varias vertientes de acceso abierto en cuanto a: (1) aplicaciones para que los operadores inalámbricos no bloqueen, ni impidan la capacidad de bajar o utilizar otros programas y aplicaciones (neutralidad de la red), (2) equipos terminales a fin de que el usuario pueda utilizarlos con cualquier red, (3) redes que haría posible que los proveedores de servicios de Internet (ISP) se conectaran a la última milla, y (4) servicios que permite que exista la reventa o comercialización de capacidad.
La Comisión Federal de Telecomunicaciones ha anunciado que realizará licitaciones de bandas de frecuencia en las que sería fundamental hacer una consulta pública de las bases de licitación para recibir propuestas de cómo mejorar el ambiente de competencia. El intercambio de ideas puede construir una más eficaz administración del espectro. Asimismo, las bases deben establecer el uso libre a título secundario para dispositivos de baja potencia, y las medidas que garanticen el acceso abierto y la neutralidad de la red. Analizar la experiencia comparada ayuda a la toma de decisiones sobre las bases de licitación que son trascendentes para la composición del mercado y las opciones al consumidor, con el tiempo veremos si la aprovechamos.
Marín y la Corte: ¿violación de derechos humanos?
Siete empresas de telefonía y radiocomunicaciones, entre ellas, Telcel, Nextel, Axtel, Telmex y Maxcom rindieron informes dentro de la investigación que lleva la Suprema Corte de Justicia de la Nación por presuntas violaciones graves a garantías constitucionales por parte de autoridades de Puebla y Quintana Roo. Dichos informes sirvieron de base para que a través de vínculos telefónicos se determinarán las relaciones interinstitucionales y con particulares que, junto con otras probanzas, llevaron a que el dictamen del Ministro Silva Meza concluyera (i) que existió concierto de autoridades de Puebla y Quintana Roo para violar derechos fundamentales de Lydia Cacho, transgrediendo los principios democráticos de federalismo y división de poderes, y (ii) que existe violación sistemática de derechos fundamentales de menores de edad lo que representa un serio problema para el Estado mexicano.
Constitucionalmente la Corte tiene facultad para averiguar sobre una grave violación a una garantía individual. Los casos sujetos a investigación han sido o son el de las Comisiones de León (1947), Aguas Blancas (1996), Atenco, Oaxaca y Puebla (Lydia Cacho y menores de edad) de 2006. La resolución de la Corte no tiene carácter vinculante, pero sí tiene un peso moral mucho mayor que aquél que cualquier ley le pudiera dotar. No existe una ley o reglas particulares que señalen cuál es el procedimiento a seguir. Por lo que la decisión de la mayoría de los Ministros (excepto de los Min. Silva, Valls y Góngora) fue aplazar la determinación de la Corte hasta en tanto se establecen reglas para la realización de estas investigaciones. Mucho se ha dicho que ese aplazamiento se debió a circunstancias políticas y a la amenaza de bloquear reformas en el Congreso de la Unión. Independientemente de ello, lo cierto es que justicia retrasada es justicia negada. En la exposición del Min. Silva quedó manifiesto el cumplimiento a principios constitucionales como la garantía de audiencia y derecho a una defensa (el Gobernador Marín estuvo asistido en las audiencias por 7 abogados pagados seguramente con nuestros impuestos), así como se puso en evidencia la violación sistemática de derechos de menores de edad, entonces ¿por qué tuvo que prevalecer el formalismo de esperar a ciertas reglas sobre la justicia?
Conversaciones telefónicas presumiblemente del Gobernador Mario Marín y el señor Kamel Nacif fueron la punta del iceberg. Quiéranlo o no, todos utilizamos las telecomunicaciones y cualquier comunicación puede convertirse en información noticiosa o en evidencia para un procedimiento administrativo o judicial. Las pruebas en juicio pueden ser desde la intervención de comunicaciones con orden judicial hasta el registro de las conversaciones de los servicios de mensajería instantánea (messenger). Para la indagatoria sobre delitos se utiliza la información de los detalles de los números de las llamadas recibidas y de las realizadas, sus fechas, duración y horario. En cuanto a correos electrónicos se puede llegar a saber desde qué servidor y desde qué computadora fueron enviados.
Muchos dicen que gracias a este asunto el Gobernador Marín está realizando una buena gestión y me pregunto ¿no es ésta su obligación? Lo cierto es que los esfuerzos del Gobernador Marín han estado muy encaminados a mejorar su imagen, lo cual ha incluido periódicas inserciones pagadas en diversos medios impresos de circulación nacional. Si quiere mejorar la percepción que el público tiene de él, que empiece por transparentar de dónde salen los recursos para esas campañas en las que nos hemos enterado, por ejemplo, de su reunión con un supuesto rey de África que al final resultó no ser tal. De cualquier manera, ¿es esa información de interés público o en qué mejoran ese tipo de notas su imagen? Los recursos del Estado de Puebla también provienen de impuestos federales, por lo que es un asunto que nos incumbe a todos los mexicanos.
Constitucionalmente la Corte tiene facultad para averiguar sobre una grave violación a una garantía individual. Los casos sujetos a investigación han sido o son el de las Comisiones de León (1947), Aguas Blancas (1996), Atenco, Oaxaca y Puebla (Lydia Cacho y menores de edad) de 2006. La resolución de la Corte no tiene carácter vinculante, pero sí tiene un peso moral mucho mayor que aquél que cualquier ley le pudiera dotar. No existe una ley o reglas particulares que señalen cuál es el procedimiento a seguir. Por lo que la decisión de la mayoría de los Ministros (excepto de los Min. Silva, Valls y Góngora) fue aplazar la determinación de la Corte hasta en tanto se establecen reglas para la realización de estas investigaciones. Mucho se ha dicho que ese aplazamiento se debió a circunstancias políticas y a la amenaza de bloquear reformas en el Congreso de la Unión. Independientemente de ello, lo cierto es que justicia retrasada es justicia negada. En la exposición del Min. Silva quedó manifiesto el cumplimiento a principios constitucionales como la garantía de audiencia y derecho a una defensa (el Gobernador Marín estuvo asistido en las audiencias por 7 abogados pagados seguramente con nuestros impuestos), así como se puso en evidencia la violación sistemática de derechos de menores de edad, entonces ¿por qué tuvo que prevalecer el formalismo de esperar a ciertas reglas sobre la justicia?
Conversaciones telefónicas presumiblemente del Gobernador Mario Marín y el señor Kamel Nacif fueron la punta del iceberg. Quiéranlo o no, todos utilizamos las telecomunicaciones y cualquier comunicación puede convertirse en información noticiosa o en evidencia para un procedimiento administrativo o judicial. Las pruebas en juicio pueden ser desde la intervención de comunicaciones con orden judicial hasta el registro de las conversaciones de los servicios de mensajería instantánea (messenger). Para la indagatoria sobre delitos se utiliza la información de los detalles de los números de las llamadas recibidas y de las realizadas, sus fechas, duración y horario. En cuanto a correos electrónicos se puede llegar a saber desde qué servidor y desde qué computadora fueron enviados.
Muchos dicen que gracias a este asunto el Gobernador Marín está realizando una buena gestión y me pregunto ¿no es ésta su obligación? Lo cierto es que los esfuerzos del Gobernador Marín han estado muy encaminados a mejorar su imagen, lo cual ha incluido periódicas inserciones pagadas en diversos medios impresos de circulación nacional. Si quiere mejorar la percepción que el público tiene de él, que empiece por transparentar de dónde salen los recursos para esas campañas en las que nos hemos enterado, por ejemplo, de su reunión con un supuesto rey de África que al final resultó no ser tal. De cualquier manera, ¿es esa información de interés público o en qué mejoran ese tipo de notas su imagen? Los recursos del Estado de Puebla también provienen de impuestos federales, por lo que es un asunto que nos incumbe a todos los mexicanos.
lunes, 16 de julio de 2007
Contrarréplica a Telmex
La réplica del Director de Alianzas Estratégicas, Comunicación y Relaciones Institucionales, Lic. Arturo Elías Ayub de Teléfonos de México a mi artículo de la semana pasada “¿Se parecen Telmex y Telefónica?” [el texto de esta réplica está en este blog, en el comentario a dicho artículo], exige una contrarréplica para que usted lector tenga el panorama completo.
Telmex asevera que no ha tenido queja alguna por sus competidores desde el año 2000 “en cuanto a entrega de enlaces de interconexión”, ni le han presentado diferendo alguno sobre la tarifa de interconexión. Por una parte, dicha aseveración mas que una evidencia de un nivel parejo de juego, es el reflejo mismo de la condición del mercado. Para enfrentar a Telmex, los competidores entrantes ni siquiera recurren a los caminos institucionales para resolver sus diferencias, porque el poder de negociación es totalmente asimétrico y el marco jurídico es ineficaz. Por otra parte, en la página de Comisión Federal de Telecomunicaciones aparece la resolución P/200704/117 en la que se le ordena a Telmex suscribir un convenio de interconexión con Maxcom e interconectar sus redes, ¿por qué tuvo que intervenir la autoridad para que se lograra la interconexión? Porque Telmex se negaba a realizarlo.
Existen diversas tarifas de interconexión. La réplica refiere a una de ellas que se ha reducido. Sin embargo, está el caso de la tarifa por transporte de tránsito interurbano (“reventa”). Este tipo de interconexión es indispensable para que un competidor pueda conducir una comunicación entre redes de larga distancia hasta una ciudad donde solamente Telmex presta servicios. Reconocido por disposición judicial (8° TCC Administrativo, 1er. Circ, R.A. 2090/2001) y consultable en la página de Cofetel, el servicio de “reventa” sí es interconexión. La tarifa por “reventa” es superior al precio del minuto de larga distancia de ciertos paquetes, entonces ¿o el minuto de larga distancia está por debajo de costos o bien la interconexión es excesivamente costosa? Este no es un tema menor, porque los costos de interconexión incrementan los precios de las telecomunicaciones, que son una necesidad para cualquier sector de la economía.
La réplica refiere a que Telmex registra sus convenios de interconexión ante la Cofetel y pretende equiparar eso a una oferta pública de interconexión. Sin embargo, vale la pena recordar el asunto resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (Amp. Rev. 1048/2005). En éste, en ejercicio al derecho de acceso a información pública, un particular solicitó un convenio de interconexión de Telmex registrado en Cofetel. Telmex señaló que éste era confidencial y reservado. El Instituto Federal de Acceso a la Información resuelve que debe haber al menos una versión pública y Telmex recurre al amparo. La Corte finalmente resuelve negando el amparo a Telmex. Ahora bien, si para Telmex el registro de sus convenios es equivalente a la oferta pública de interconexión, entonces no debiera tener inconveniente alguno para subir su convenio marco a internet, ¿cuándo estará en su página?
La réplica de Telmex refiere que en “la telefonía rural, somos el único operador con inversiones y servicios permanentes, debido a que si Telmex no atiende a esos segmentos, ninguna otra empresa lo hará”. Omite dos puntos relevantes. Primero, al privatizarse Telmex, se le obligó a tener programas de telefonía rural (Condiciones 3.2 y 3.4 de su Concesión). Esto es, los interesados en adquirir Telmex sabían que tendrían que proveer telefonía rural y eso lo debieron considerar en sus ofertas económicas. Segundo, Telmex participó en las licitaciones del Fondo de Cobertura Social de Telecomunicaciones a fin de proveer telefonía a comunidades con mayor necesidad de cobertura telefónica. Al ganar, Telmex no solamente recibió el derecho a utilizar ciertas bandas de frecuencias, sino que también recibe subsidios gubernamentales para la instalación de infraestructura en esas comunidades. Por lo que la prestación de telefonía rural no es una labor altruista de Telmex, sino parte de su negocio.
Telmex asevera que no ha tenido queja alguna por sus competidores desde el año 2000 “en cuanto a entrega de enlaces de interconexión”, ni le han presentado diferendo alguno sobre la tarifa de interconexión. Por una parte, dicha aseveración mas que una evidencia de un nivel parejo de juego, es el reflejo mismo de la condición del mercado. Para enfrentar a Telmex, los competidores entrantes ni siquiera recurren a los caminos institucionales para resolver sus diferencias, porque el poder de negociación es totalmente asimétrico y el marco jurídico es ineficaz. Por otra parte, en la página de Comisión Federal de Telecomunicaciones aparece la resolución P/200704/117 en la que se le ordena a Telmex suscribir un convenio de interconexión con Maxcom e interconectar sus redes, ¿por qué tuvo que intervenir la autoridad para que se lograra la interconexión? Porque Telmex se negaba a realizarlo.
Existen diversas tarifas de interconexión. La réplica refiere a una de ellas que se ha reducido. Sin embargo, está el caso de la tarifa por transporte de tránsito interurbano (“reventa”). Este tipo de interconexión es indispensable para que un competidor pueda conducir una comunicación entre redes de larga distancia hasta una ciudad donde solamente Telmex presta servicios. Reconocido por disposición judicial (8° TCC Administrativo, 1er. Circ, R.A. 2090/2001) y consultable en la página de Cofetel, el servicio de “reventa” sí es interconexión. La tarifa por “reventa” es superior al precio del minuto de larga distancia de ciertos paquetes, entonces ¿o el minuto de larga distancia está por debajo de costos o bien la interconexión es excesivamente costosa? Este no es un tema menor, porque los costos de interconexión incrementan los precios de las telecomunicaciones, que son una necesidad para cualquier sector de la economía.
La réplica refiere a que Telmex registra sus convenios de interconexión ante la Cofetel y pretende equiparar eso a una oferta pública de interconexión. Sin embargo, vale la pena recordar el asunto resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (Amp. Rev. 1048/2005). En éste, en ejercicio al derecho de acceso a información pública, un particular solicitó un convenio de interconexión de Telmex registrado en Cofetel. Telmex señaló que éste era confidencial y reservado. El Instituto Federal de Acceso a la Información resuelve que debe haber al menos una versión pública y Telmex recurre al amparo. La Corte finalmente resuelve negando el amparo a Telmex. Ahora bien, si para Telmex el registro de sus convenios es equivalente a la oferta pública de interconexión, entonces no debiera tener inconveniente alguno para subir su convenio marco a internet, ¿cuándo estará en su página?
La réplica de Telmex refiere que en “la telefonía rural, somos el único operador con inversiones y servicios permanentes, debido a que si Telmex no atiende a esos segmentos, ninguna otra empresa lo hará”. Omite dos puntos relevantes. Primero, al privatizarse Telmex, se le obligó a tener programas de telefonía rural (Condiciones 3.2 y 3.4 de su Concesión). Esto es, los interesados en adquirir Telmex sabían que tendrían que proveer telefonía rural y eso lo debieron considerar en sus ofertas económicas. Segundo, Telmex participó en las licitaciones del Fondo de Cobertura Social de Telecomunicaciones a fin de proveer telefonía a comunidades con mayor necesidad de cobertura telefónica. Al ganar, Telmex no solamente recibió el derecho a utilizar ciertas bandas de frecuencias, sino que también recibe subsidios gubernamentales para la instalación de infraestructura en esas comunidades. Por lo que la prestación de telefonía rural no es una labor altruista de Telmex, sino parte de su negocio.
miércoles, 11 de julio de 2007
¿Se parecen Telmex y Telefónica?
Teléfonos de México y Telefónica de España tienen similitudes y particularidades. La semana pasada en medios de comunicación mexicanos se pretendió equiparar las actitudes anticompetitivas de Telmex con las realizadas en España por Telefónica, tras el anuncio de la Comisión Europea de imponer una multa de 151 millones de Euros a Telefónica por haber abusado de su posición dominante en el mercado español de conexiones de internet de alta velocidad. Sin embargo, un análisis detallado muestra las diferencias entre regulación y autoridades europeas y mexicanas.
Telmex y Telefónica fueron los monopolios de telefonía en México y España respectivamente. Después de casi 12 años de apertura a la competencia en México, Telmex tiene aún el 97% del mercado de líneas fijas y 77% de las móviles, mientras que Telefónica con menos de 9 años de liberalización del mercado español tiene el 82.5% de las líneas fijas y 45% de las móviles. Esto es, comparativamente, más años de competencia en México no se han traducido en un impacto real en la participación de mercado de Telmex respecto de lo acontecido en España con Telefónica.
Tras casi 10 años de iniciado el procedimiento para declarar a Telmex dominante, la Comisión Federal de Competencia tuvo que cerrar el expediente por haber perdido en los tribunales, mas ello no quiere decir que Telmex no ejerza indebidamente su poder de mercado. Por el contrario, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT), el regulador español, sí ha logrado determinar a Telefónica agente con poder sustancial en el mercado de telefonía fija, acceso, arrendamiento de enlaces, interconexión y servicio móvil, a pesar de que tiene menos cuota de mercado que lo que Telmex tiene en México. Telefónica está sujeta a obligaciones específicas para evitar que abuse de su posición, mismas que fueron impuestas por la propia CMT. Esta comparación refleja que en España existe un régimen jurídico e institucional efectivo, en tanto que en México los dominantes son y se comportan como tales, sin que la autoridad pueda actuar con eficacia.
En cuanto a interconexión, Telmex ha ejercido y sigue ejerciendo su posición dominante en detrimento de sus competidores, negando la interconexión, retrasando la entrega de enlaces, cobrando tarifas muy superiores a los costos, etc. En contraposición, Telefónica tiene una oferta de interconexión que es pública, donde se establecen las condiciones, tiempos, calidad y tarifas de interconexión. Telmex nunca ha ofrecido la desagregación del bucle local o acceso al usuario final, mientras que Telefónica cuenta con una oferta de acceso al bucle local que es pública, contemplando una desagregación parcial para datos o una completa para voz y datos.
Ambas ofertas de interconexión y de desagregación del bucle están publicadas en la página de la CMT lo que permite condiciones equitativas de interconexión y evita el trato discriminatorio. Adicionalmente, en dicha página se encuentra información sobre las centrales abiertas a interconexión, con un nivel de detalle impresionante. Estas medidas sí favorecen a la competencia y en México hoy, no existen. No pretendo defender a Telefónica de los abusos señalados por la Comisión Europea, simplemente resalto que lo que acontece en México es evidencia de que faltan muchos años para alcanzar el nivel de eficacia de la política de competencia en telecomunicaciones europea que se traduce en la elevada cuota de participación de mercado que sigue teniendo Telmex.
Finalmente, en España Telefónica está obligada a cobrar por segundo los servicios que presta, en tanto que Telmex realiza el “redondeo” cobrando el minuto completo. Telefónica tiene compromisos de dar accesibilidad a la telefonía fija a personas con discapacidad, que hasta este día es inexistente en México. En lo que sí se parecen Telefónica y Telmex es en la ausencia de mujeres en sus Consejos de Administración, lo cual es sorprendente y contrario a la práctica corporativa de empresas transnacionales de primer nivel.
Telmex y Telefónica fueron los monopolios de telefonía en México y España respectivamente. Después de casi 12 años de apertura a la competencia en México, Telmex tiene aún el 97% del mercado de líneas fijas y 77% de las móviles, mientras que Telefónica con menos de 9 años de liberalización del mercado español tiene el 82.5% de las líneas fijas y 45% de las móviles. Esto es, comparativamente, más años de competencia en México no se han traducido en un impacto real en la participación de mercado de Telmex respecto de lo acontecido en España con Telefónica.
Tras casi 10 años de iniciado el procedimiento para declarar a Telmex dominante, la Comisión Federal de Competencia tuvo que cerrar el expediente por haber perdido en los tribunales, mas ello no quiere decir que Telmex no ejerza indebidamente su poder de mercado. Por el contrario, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT), el regulador español, sí ha logrado determinar a Telefónica agente con poder sustancial en el mercado de telefonía fija, acceso, arrendamiento de enlaces, interconexión y servicio móvil, a pesar de que tiene menos cuota de mercado que lo que Telmex tiene en México. Telefónica está sujeta a obligaciones específicas para evitar que abuse de su posición, mismas que fueron impuestas por la propia CMT. Esta comparación refleja que en España existe un régimen jurídico e institucional efectivo, en tanto que en México los dominantes son y se comportan como tales, sin que la autoridad pueda actuar con eficacia.
En cuanto a interconexión, Telmex ha ejercido y sigue ejerciendo su posición dominante en detrimento de sus competidores, negando la interconexión, retrasando la entrega de enlaces, cobrando tarifas muy superiores a los costos, etc. En contraposición, Telefónica tiene una oferta de interconexión que es pública, donde se establecen las condiciones, tiempos, calidad y tarifas de interconexión. Telmex nunca ha ofrecido la desagregación del bucle local o acceso al usuario final, mientras que Telefónica cuenta con una oferta de acceso al bucle local que es pública, contemplando una desagregación parcial para datos o una completa para voz y datos.
Ambas ofertas de interconexión y de desagregación del bucle están publicadas en la página de la CMT lo que permite condiciones equitativas de interconexión y evita el trato discriminatorio. Adicionalmente, en dicha página se encuentra información sobre las centrales abiertas a interconexión, con un nivel de detalle impresionante. Estas medidas sí favorecen a la competencia y en México hoy, no existen. No pretendo defender a Telefónica de los abusos señalados por la Comisión Europea, simplemente resalto que lo que acontece en México es evidencia de que faltan muchos años para alcanzar el nivel de eficacia de la política de competencia en telecomunicaciones europea que se traduce en la elevada cuota de participación de mercado que sigue teniendo Telmex.
Finalmente, en España Telefónica está obligada a cobrar por segundo los servicios que presta, en tanto que Telmex realiza el “redondeo” cobrando el minuto completo. Telefónica tiene compromisos de dar accesibilidad a la telefonía fija a personas con discapacidad, que hasta este día es inexistente en México. En lo que sí se parecen Telefónica y Telmex es en la ausencia de mujeres en sus Consejos de Administración, lo cual es sorprendente y contrario a la práctica corporativa de empresas transnacionales de primer nivel.
sábado, 7 de julio de 2007
Inversión extranjera ilimitada, pero selectiva
“(…) la Ley actualmente en vigor limita innecesariamente las posibilidades de participación de la inversión extranjera en algunos sectores y establece requisitos de desempeño que son contrarios al proceso de globalización y distorsionan las actividades económicas del país (…)”. Esta frase sigue siendo aplicable en las telecomunicaciones en México, aun cuando es de 1993 cuando el entonces Presidente Salinas de Gortari presentó la iniciativa de la Ley de Inversiones Extranjeras. Sin duda ésta representó un gran cambio al establecer que la inversión extranjera podría participar en cualquier sector al 100%, excepto en aquellos sectores en los que se señalara un límite (p. ej., telecomunicaciones) o se reservara sólo para mexicanos (p. ej., radiodifusión).
Debiera existir alguna racionalidad para tener límites a la inversión extranjera en determinado sector. En especial porque éstos pueden ser el disfraz de la protección de una o varias empresas, sin que ello se traduzca en un beneficio a la sociedad. Los motivos para el límite en telecomunicaciones del 49% a la inversión extranjera no están explicitados ni en la iniciativa de la Ley de Inversiones Extranjeras, ni en la exposición de motivos de la Ley Federal de Telecomunicaciones. Dicho límite carecía y carece de justificación, y por mucho tiempo fue impensable que pudiera reformarse.
Ahora, diversos diputados han presentado una iniciativa que propone remover el límite de inversión extranjera para concesiones de redes públicas de telecomunicaciones y para bandas de frecuencias, siempre y cuando se obtenga aprobación de la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras (CNIE) y prevalezcan condiciones similares de apertura en el país de origen del capital extranjero. El eliminar estas restricciones es positivo, porque (i) los concesionarios podrán obtener financiamiento en mejores condiciones, (ii) podrá existir más competencia y en mejores condiciones, y (iii) los usuarios podremos aspirar a tener mejores tarifas. No obstante, la iniciativa requiere enriquecerse en dos aspectos.
Primero, suprimir la aprobación de la CNIE y que sea la autoridad de comunicaciones que verifique si existe reciprocidad del país de origen respecto a inversiones en telecomunicaciones. Esto mismo es lo que se realiza hoy día en concesiones sobre satélites extranjeros, cuando la Cofetel verifica que exista un acuerdo internacional en el que se otorgue reciprocidad a los satélites mexicanos. Además, la iniciativa señala que la resolución favorable de la CNIE “debe ser vista como un paso importante en un proceso continuo de atención de las demandas sociales y del aparato productivo en materia de telecomunicaciones”. Sin embargo, esto no justifica añadir actividad burocrática, además ¿cuál es la relación de la CNIE, las demandas sociales y el aparato productivo?
Segundo, la iniciativa deja fuera las concesiones en materia satelital. ¿Por qué? Los satélites tienen la capacidad de prestar servicios sobre la “huella” que abarca territorios de varios países, de ahí su naturaleza internacional. Más aún, sería incongruente eliminar el límite de inversión extranjera a ciertas concesiones de telecomunicaciones, pero no a aquellas que son de satélites extranjeros. Los concesionarios satelitales cuentan, injustificadamente, con el marco regulatorio más restrictivo de todo el sector de telecomunicaciones lo que se traduce en lastres para que sean competitivos. Si se va a permitir 100% de inversión extranjera, se debe incluir a las concesiones de satélites nacionales y extranjeros.
Finalmente, la iniciativa refiere que dentro de las voces que se han manifestado por cambios en inversión extranjera está la del Ing. Slim Helú, lo cual está plasmado como una justificación de la propuesta de reformas. Inevitablemente surge la pregunta, ¿deben los legisladores justificar una iniciativa por el visto bueno que den los empresarios o debieran basarse en lo que demanda el interés general?
Debiera existir alguna racionalidad para tener límites a la inversión extranjera en determinado sector. En especial porque éstos pueden ser el disfraz de la protección de una o varias empresas, sin que ello se traduzca en un beneficio a la sociedad. Los motivos para el límite en telecomunicaciones del 49% a la inversión extranjera no están explicitados ni en la iniciativa de la Ley de Inversiones Extranjeras, ni en la exposición de motivos de la Ley Federal de Telecomunicaciones. Dicho límite carecía y carece de justificación, y por mucho tiempo fue impensable que pudiera reformarse.
Ahora, diversos diputados han presentado una iniciativa que propone remover el límite de inversión extranjera para concesiones de redes públicas de telecomunicaciones y para bandas de frecuencias, siempre y cuando se obtenga aprobación de la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras (CNIE) y prevalezcan condiciones similares de apertura en el país de origen del capital extranjero. El eliminar estas restricciones es positivo, porque (i) los concesionarios podrán obtener financiamiento en mejores condiciones, (ii) podrá existir más competencia y en mejores condiciones, y (iii) los usuarios podremos aspirar a tener mejores tarifas. No obstante, la iniciativa requiere enriquecerse en dos aspectos.
Primero, suprimir la aprobación de la CNIE y que sea la autoridad de comunicaciones que verifique si existe reciprocidad del país de origen respecto a inversiones en telecomunicaciones. Esto mismo es lo que se realiza hoy día en concesiones sobre satélites extranjeros, cuando la Cofetel verifica que exista un acuerdo internacional en el que se otorgue reciprocidad a los satélites mexicanos. Además, la iniciativa señala que la resolución favorable de la CNIE “debe ser vista como un paso importante en un proceso continuo de atención de las demandas sociales y del aparato productivo en materia de telecomunicaciones”. Sin embargo, esto no justifica añadir actividad burocrática, además ¿cuál es la relación de la CNIE, las demandas sociales y el aparato productivo?
Segundo, la iniciativa deja fuera las concesiones en materia satelital. ¿Por qué? Los satélites tienen la capacidad de prestar servicios sobre la “huella” que abarca territorios de varios países, de ahí su naturaleza internacional. Más aún, sería incongruente eliminar el límite de inversión extranjera a ciertas concesiones de telecomunicaciones, pero no a aquellas que son de satélites extranjeros. Los concesionarios satelitales cuentan, injustificadamente, con el marco regulatorio más restrictivo de todo el sector de telecomunicaciones lo que se traduce en lastres para que sean competitivos. Si se va a permitir 100% de inversión extranjera, se debe incluir a las concesiones de satélites nacionales y extranjeros.
Finalmente, la iniciativa refiere que dentro de las voces que se han manifestado por cambios en inversión extranjera está la del Ing. Slim Helú, lo cual está plasmado como una justificación de la propuesta de reformas. Inevitablemente surge la pregunta, ¿deben los legisladores justificar una iniciativa por el visto bueno que den los empresarios o debieran basarse en lo que demanda el interés general?
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