Cobertura, convergencia y competencia para el sector de las comunicaciones anunció en octubre pasado Felipe Calderón. Nadie duda que se requiere cobertura, convergencia y competencia en México, la pregunta es cómo hacerlas realidad. Más aún considerando que en octubre mismo le fue otorgado a Teléfonos de México, S.A. de C.V. (“Telmex”) un amparo en contra de la resolución de la Comisión Federal de Competencia (“Cofeco”) que lo declaraba dominante en cinco mercados de telecomunicaciones.
Efectivamente, se necesitan las tres Cs para un desarrollo de las telecomunicaciones en México. Para cumplir con cobertura considero que se puede determinar las zonas y los grupos (p. ej., personas con discapacidad) que requieren de servicios de telecomunicaciones y diseñar un plan para su cumplimiento efectivo durante la administración de Felipe Calderón, ejerciendo los recursos del Fondo de Cobertura Social. En cuanto a convergencia, la Ley Federal de Telecomunicaciones (“LFT”) es convergente desde su publicación en 1995 y la tecnología está implementándola velozmente. El reto más grande es la C de competencia. El caso de dominancia de Telmex de casi nueve años de litigio es un ejemplo de la dificultad para tener un nivel de sana competencia y de cuya experiencia se sugerirán más adelante acciones concretas.
Los antecedentes se remontan a diciembre de 1997 cuando la Cofeco notificó a Telmex su resolución preliminar en la que Telmex se consideraba un agente económico con poder sustancial en cinco mercados, a saber, el de telefonía local, de acceso, transporte interurbano, larga distancia nacional y larga distancia internacional. Telmex alegó que se le violentó su garantía de audiencia, interpuso un recurso de reconsideración que la Cofeco resolvió en julio de 1998 ratificando que Telmex era dominante. A partir de ese momento los juicios de amparo dejaron de ser un recurso del gobernado para convertirse en una táctica dilatoria para aplazar el cumplimiento de la resolución de Cofeco.
La Comisión Federal de Telecomunicaciones (“Cofetel”) resolvió en marzo de 2000 iniciar el procedimiento administrativo para imponer a Telmex obligaciones específicas en cuanto a tarifas, calidad e información. Las obligaciones específicas son un mecanismo para evitar que un agente económico (p. ej., Telmex) en determinado mercado (p. ej., telefonía local fija) con poder sustancial (aproximadamente 94% de las líneas fijas) abuse de su posición en dicho mercado (p. ej., negando la interconexión de redes que es indispensable para que los competidores presten servicios de telecomunicaciones). Es así que las obligaciones específicas permiten que el resto de los proveedores de servicios participen en igualdad de circunstancias y los usuarios se beneficien de una competencia efectiva que se traduzca en más y mejores servicios, a menores precios. Tras el procedimiento de Cofetel, ésta emitió su resolución en septiembre de 2000 estableciendo dieciocho obligaciones específicas en relación a tarifas, doce de calidad de servicios y ocho de información.
Los juicios continuaron y en mayo de 2001, la Cofeco en cumplimiento a una sentencia de amparo, dejó sin efectos su resolución de dominancia. Después de una intensa y muy profesional labor de Cofetel tanto en el desarrollo del procedimiento de obligaciones específicas como en la defensa del sinfín de recursos legales y juicios interpuestos por Telmex, Cofetel -en acato a una orden judicial-, se vio obligada en julio de 2002 a dejar sin efectos su resolución de obligaciones específicas.
Paralelamente, Cofeco con los mismos elementos y datos de diciembre de 1997, resolvió en agosto de 2001 confirmando una vez más su resolución de dominancia. Continuaron los juicios de amparo, Telmex recibió otro amparo en abril de 2004 y Cofeco en agosto de ese mismo año ratificó la misma resolución de dominancia. Contra esta ratificación, más de dos años después, Telmex ganó en octubre de 2006 un nuevo amparo en primera instancia que se espera que Cofeco impugne.
Se puede desprender que la historia de declarar a Telmex dominante ha sido un laberinto de resoluciones de las autoridades, impugnaciones de Telmex y juicios de amparo. Independientemente de lo enmarañado del asunto, lo real es que aun cuando existe legislación de competencia económica y de telecomunicaciones para nivelar el terreno de juego de los competidores, ésta ha sido simple teoría por la imposibilidad de hacer efectivos los instrumentos legales.
Ahora bien, después de nueve años de litigios ¿seguirá siendo Telmex dominante en los mismos cinco mercados? ¿Es aplicable aún la información de 1997 que sirvió de base para determinar la dominancia de Telmex? ¿Es conveniente insistir en que quede firme la actual resolución de Cofeco o sería más conveniente iniciar un nuevo procedimiento? ¿Las reformas a la LFT tienen alguna implicación? ¿Es Telmex el único dominante o existen empresas que deben ser declaradas dominantes en sus respectivos mercados de telecomunicaciones?
Telmex fue declarado dominante en los mercados de telefonía local, de acceso, transporte interurbano, larga distancia nacional y larga distancia internacional. En 1997, Telmex era evidentemente dominante en los mercados de larga distancia, nacional e internacional. Sin embargo, en la actualidad existe una competencia razonable en larga distancia que ha beneficiado a los usuarios con reducciones significativas de tarifas. En cuanto a transporte interurbano, si bien Telmex ha ejercido su posición dominante, también es cierto que si algún concesionario presentara un desacuerdo de interconexión respecto a la tarifa de transporte interurbano, la Cofetel podría reducir sustancialmente ésta. Por lo que respecta a los mercados de telefonía local y de acceso, Telmex hoy como ayer es dominante y ejerce su posición de muchas maneras en detrimento de sus competidores. Aun cuando la convergencia podría proveer alternativas de acceso y de servicio local, considero que en el mercado mexicano Telmex seguirá dominando por muchos años más.
Insistir en continuar defendiendo la resolución de dominancia actual de Cofeco, en mi opinión, es un desperdicio de recursos y de tiempo, más aún cuando la información en la que se basa dicha dominancia es de 1997. Esto da elementos suficientes para que los tribunales estimen que carece de la debida justificación declarar en 2007 dominante a un concesionario con información de la década anterior.
Ahora bien, es necesario considerar las implicaciones de las reformas a la LFT. Éstas restringieron la facultad que Cofetel tenía para imponer obligaciones específicas, al incluir que debe considerar “criterios sociales” y “estándares internacionales”. Llama fuertemente la atención que se incorporaran criterios sociales, si éstos son independientes a los servicios de telecomunicaciones que se prestan en competencia y además están implícitos en una sección específica de cobertura social[1] en la LFT. En lo relativo a estándares internacionales, es incongruente establecer esta referencia si se tienen que considerar las características particulares del mercado mexicano (no del de E.U.A., ni de la Unión Europea), para determinar qué obligaciones se requieren para que exista un nivel de competencia equitativo y sano en México. Todo esto lleva a concluir que las reformas introdujeron dos criterios inadecuados que ahora tendrá Cofetel que considerar forzosamente y que ciertamente dan más argumentos para los litigios.
Se ha hablado de Telmex como dominante y aunque es el ejemplo más visible, existen muchas otras empresas en distintos mercados que tienen una posición dominante y aprovechan ésta en detrimento de los usuarios. Se puede citar la postura de los móviles que al ser dominantes para la terminación de llamadas en sus redes, se han resistido a bajar sus tarifas de terminación de llamadas lo que ha implicado que todos los usuarios de teléfonos fijos resientan en su economía con cada minuto que hablan a un celular.
De lo expuesto y para lograr la C de competencia se sugiere que: (1) la Cofeco inicie un nuevo procedimiento de dominancia de Telmex, abocándose a un solo mercado, de preferencia el de acceso, (2) la Cofeco y la Cofetel colaboren estrechamente, para que al día siguiente de notificado el oficio que declare dominante a Telmex, Cofetel inicie el procedimiento para determinar cuáles son las obligaciones que tendrá Telmex de acuerdo a su poder en el mercado relevante, y (3) la Cofeco investigue el mercado de terminación de llamadas en redes móviles para realizar el procedimiento de dominancia respectivo.
[1] La LFT reconoció que existirían ciertas zonas que no serían rentables para los actores de un mercado en competencia, de tal suerte que en esos casos es el Gobierno Federal quien diseña programas de cobertura social y rural. Esencialmente la cobertura social y rural (también conocida como “acceso universal”) se refiere a que la población en toda la República Mexicana pueda disponer de servicios de telecomunicaciones.
No hay comentarios:
Publicar un comentario