La réplica del Director de Alianzas Estratégicas, Comunicación y Relaciones Institucionales, Lic. Arturo Elías Ayub de Teléfonos de México a mi artículo de la semana pasada “¿Se parecen Telmex y Telefónica?” [el texto de esta réplica está en este blog, en el comentario a dicho artículo], exige una contrarréplica para que usted lector tenga el panorama completo.
Telmex asevera que no ha tenido queja alguna por sus competidores desde el año 2000 “en cuanto a entrega de enlaces de interconexión”, ni le han presentado diferendo alguno sobre la tarifa de interconexión. Por una parte, dicha aseveración mas que una evidencia de un nivel parejo de juego, es el reflejo mismo de la condición del mercado. Para enfrentar a Telmex, los competidores entrantes ni siquiera recurren a los caminos institucionales para resolver sus diferencias, porque el poder de negociación es totalmente asimétrico y el marco jurídico es ineficaz. Por otra parte, en la página de Comisión Federal de Telecomunicaciones aparece la resolución P/200704/117 en la que se le ordena a Telmex suscribir un convenio de interconexión con Maxcom e interconectar sus redes, ¿por qué tuvo que intervenir la autoridad para que se lograra la interconexión? Porque Telmex se negaba a realizarlo.
Existen diversas tarifas de interconexión. La réplica refiere a una de ellas que se ha reducido. Sin embargo, está el caso de la tarifa por transporte de tránsito interurbano (“reventa”). Este tipo de interconexión es indispensable para que un competidor pueda conducir una comunicación entre redes de larga distancia hasta una ciudad donde solamente Telmex presta servicios. Reconocido por disposición judicial (8° TCC Administrativo, 1er. Circ, R.A. 2090/2001) y consultable en la página de Cofetel, el servicio de “reventa” sí es interconexión. La tarifa por “reventa” es superior al precio del minuto de larga distancia de ciertos paquetes, entonces ¿o el minuto de larga distancia está por debajo de costos o bien la interconexión es excesivamente costosa? Este no es un tema menor, porque los costos de interconexión incrementan los precios de las telecomunicaciones, que son una necesidad para cualquier sector de la economía.
La réplica refiere a que Telmex registra sus convenios de interconexión ante la Cofetel y pretende equiparar eso a una oferta pública de interconexión. Sin embargo, vale la pena recordar el asunto resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (Amp. Rev. 1048/2005). En éste, en ejercicio al derecho de acceso a información pública, un particular solicitó un convenio de interconexión de Telmex registrado en Cofetel. Telmex señaló que éste era confidencial y reservado. El Instituto Federal de Acceso a la Información resuelve que debe haber al menos una versión pública y Telmex recurre al amparo. La Corte finalmente resuelve negando el amparo a Telmex. Ahora bien, si para Telmex el registro de sus convenios es equivalente a la oferta pública de interconexión, entonces no debiera tener inconveniente alguno para subir su convenio marco a internet, ¿cuándo estará en su página?
La réplica de Telmex refiere que en “la telefonía rural, somos el único operador con inversiones y servicios permanentes, debido a que si Telmex no atiende a esos segmentos, ninguna otra empresa lo hará”. Omite dos puntos relevantes. Primero, al privatizarse Telmex, se le obligó a tener programas de telefonía rural (Condiciones 3.2 y 3.4 de su Concesión). Esto es, los interesados en adquirir Telmex sabían que tendrían que proveer telefonía rural y eso lo debieron considerar en sus ofertas económicas. Segundo, Telmex participó en las licitaciones del Fondo de Cobertura Social de Telecomunicaciones a fin de proveer telefonía a comunidades con mayor necesidad de cobertura telefónica. Al ganar, Telmex no solamente recibió el derecho a utilizar ciertas bandas de frecuencias, sino que también recibe subsidios gubernamentales para la instalación de infraestructura en esas comunidades. Por lo que la prestación de telefonía rural no es una labor altruista de Telmex, sino parte de su negocio.
lunes, 16 de julio de 2007
miércoles, 11 de julio de 2007
¿Se parecen Telmex y Telefónica?
Teléfonos de México y Telefónica de España tienen similitudes y particularidades. La semana pasada en medios de comunicación mexicanos se pretendió equiparar las actitudes anticompetitivas de Telmex con las realizadas en España por Telefónica, tras el anuncio de la Comisión Europea de imponer una multa de 151 millones de Euros a Telefónica por haber abusado de su posición dominante en el mercado español de conexiones de internet de alta velocidad. Sin embargo, un análisis detallado muestra las diferencias entre regulación y autoridades europeas y mexicanas.
Telmex y Telefónica fueron los monopolios de telefonía en México y España respectivamente. Después de casi 12 años de apertura a la competencia en México, Telmex tiene aún el 97% del mercado de líneas fijas y 77% de las móviles, mientras que Telefónica con menos de 9 años de liberalización del mercado español tiene el 82.5% de las líneas fijas y 45% de las móviles. Esto es, comparativamente, más años de competencia en México no se han traducido en un impacto real en la participación de mercado de Telmex respecto de lo acontecido en España con Telefónica.
Tras casi 10 años de iniciado el procedimiento para declarar a Telmex dominante, la Comisión Federal de Competencia tuvo que cerrar el expediente por haber perdido en los tribunales, mas ello no quiere decir que Telmex no ejerza indebidamente su poder de mercado. Por el contrario, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT), el regulador español, sí ha logrado determinar a Telefónica agente con poder sustancial en el mercado de telefonía fija, acceso, arrendamiento de enlaces, interconexión y servicio móvil, a pesar de que tiene menos cuota de mercado que lo que Telmex tiene en México. Telefónica está sujeta a obligaciones específicas para evitar que abuse de su posición, mismas que fueron impuestas por la propia CMT. Esta comparación refleja que en España existe un régimen jurídico e institucional efectivo, en tanto que en México los dominantes son y se comportan como tales, sin que la autoridad pueda actuar con eficacia.
En cuanto a interconexión, Telmex ha ejercido y sigue ejerciendo su posición dominante en detrimento de sus competidores, negando la interconexión, retrasando la entrega de enlaces, cobrando tarifas muy superiores a los costos, etc. En contraposición, Telefónica tiene una oferta de interconexión que es pública, donde se establecen las condiciones, tiempos, calidad y tarifas de interconexión. Telmex nunca ha ofrecido la desagregación del bucle local o acceso al usuario final, mientras que Telefónica cuenta con una oferta de acceso al bucle local que es pública, contemplando una desagregación parcial para datos o una completa para voz y datos.
Ambas ofertas de interconexión y de desagregación del bucle están publicadas en la página de la CMT lo que permite condiciones equitativas de interconexión y evita el trato discriminatorio. Adicionalmente, en dicha página se encuentra información sobre las centrales abiertas a interconexión, con un nivel de detalle impresionante. Estas medidas sí favorecen a la competencia y en México hoy, no existen. No pretendo defender a Telefónica de los abusos señalados por la Comisión Europea, simplemente resalto que lo que acontece en México es evidencia de que faltan muchos años para alcanzar el nivel de eficacia de la política de competencia en telecomunicaciones europea que se traduce en la elevada cuota de participación de mercado que sigue teniendo Telmex.
Finalmente, en España Telefónica está obligada a cobrar por segundo los servicios que presta, en tanto que Telmex realiza el “redondeo” cobrando el minuto completo. Telefónica tiene compromisos de dar accesibilidad a la telefonía fija a personas con discapacidad, que hasta este día es inexistente en México. En lo que sí se parecen Telefónica y Telmex es en la ausencia de mujeres en sus Consejos de Administración, lo cual es sorprendente y contrario a la práctica corporativa de empresas transnacionales de primer nivel.
Telmex y Telefónica fueron los monopolios de telefonía en México y España respectivamente. Después de casi 12 años de apertura a la competencia en México, Telmex tiene aún el 97% del mercado de líneas fijas y 77% de las móviles, mientras que Telefónica con menos de 9 años de liberalización del mercado español tiene el 82.5% de las líneas fijas y 45% de las móviles. Esto es, comparativamente, más años de competencia en México no se han traducido en un impacto real en la participación de mercado de Telmex respecto de lo acontecido en España con Telefónica.
Tras casi 10 años de iniciado el procedimiento para declarar a Telmex dominante, la Comisión Federal de Competencia tuvo que cerrar el expediente por haber perdido en los tribunales, mas ello no quiere decir que Telmex no ejerza indebidamente su poder de mercado. Por el contrario, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT), el regulador español, sí ha logrado determinar a Telefónica agente con poder sustancial en el mercado de telefonía fija, acceso, arrendamiento de enlaces, interconexión y servicio móvil, a pesar de que tiene menos cuota de mercado que lo que Telmex tiene en México. Telefónica está sujeta a obligaciones específicas para evitar que abuse de su posición, mismas que fueron impuestas por la propia CMT. Esta comparación refleja que en España existe un régimen jurídico e institucional efectivo, en tanto que en México los dominantes son y se comportan como tales, sin que la autoridad pueda actuar con eficacia.
En cuanto a interconexión, Telmex ha ejercido y sigue ejerciendo su posición dominante en detrimento de sus competidores, negando la interconexión, retrasando la entrega de enlaces, cobrando tarifas muy superiores a los costos, etc. En contraposición, Telefónica tiene una oferta de interconexión que es pública, donde se establecen las condiciones, tiempos, calidad y tarifas de interconexión. Telmex nunca ha ofrecido la desagregación del bucle local o acceso al usuario final, mientras que Telefónica cuenta con una oferta de acceso al bucle local que es pública, contemplando una desagregación parcial para datos o una completa para voz y datos.
Ambas ofertas de interconexión y de desagregación del bucle están publicadas en la página de la CMT lo que permite condiciones equitativas de interconexión y evita el trato discriminatorio. Adicionalmente, en dicha página se encuentra información sobre las centrales abiertas a interconexión, con un nivel de detalle impresionante. Estas medidas sí favorecen a la competencia y en México hoy, no existen. No pretendo defender a Telefónica de los abusos señalados por la Comisión Europea, simplemente resalto que lo que acontece en México es evidencia de que faltan muchos años para alcanzar el nivel de eficacia de la política de competencia en telecomunicaciones europea que se traduce en la elevada cuota de participación de mercado que sigue teniendo Telmex.
Finalmente, en España Telefónica está obligada a cobrar por segundo los servicios que presta, en tanto que Telmex realiza el “redondeo” cobrando el minuto completo. Telefónica tiene compromisos de dar accesibilidad a la telefonía fija a personas con discapacidad, que hasta este día es inexistente en México. En lo que sí se parecen Telefónica y Telmex es en la ausencia de mujeres en sus Consejos de Administración, lo cual es sorprendente y contrario a la práctica corporativa de empresas transnacionales de primer nivel.
sábado, 7 de julio de 2007
Inversión extranjera ilimitada, pero selectiva
“(…) la Ley actualmente en vigor limita innecesariamente las posibilidades de participación de la inversión extranjera en algunos sectores y establece requisitos de desempeño que son contrarios al proceso de globalización y distorsionan las actividades económicas del país (…)”. Esta frase sigue siendo aplicable en las telecomunicaciones en México, aun cuando es de 1993 cuando el entonces Presidente Salinas de Gortari presentó la iniciativa de la Ley de Inversiones Extranjeras. Sin duda ésta representó un gran cambio al establecer que la inversión extranjera podría participar en cualquier sector al 100%, excepto en aquellos sectores en los que se señalara un límite (p. ej., telecomunicaciones) o se reservara sólo para mexicanos (p. ej., radiodifusión).
Debiera existir alguna racionalidad para tener límites a la inversión extranjera en determinado sector. En especial porque éstos pueden ser el disfraz de la protección de una o varias empresas, sin que ello se traduzca en un beneficio a la sociedad. Los motivos para el límite en telecomunicaciones del 49% a la inversión extranjera no están explicitados ni en la iniciativa de la Ley de Inversiones Extranjeras, ni en la exposición de motivos de la Ley Federal de Telecomunicaciones. Dicho límite carecía y carece de justificación, y por mucho tiempo fue impensable que pudiera reformarse.
Ahora, diversos diputados han presentado una iniciativa que propone remover el límite de inversión extranjera para concesiones de redes públicas de telecomunicaciones y para bandas de frecuencias, siempre y cuando se obtenga aprobación de la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras (CNIE) y prevalezcan condiciones similares de apertura en el país de origen del capital extranjero. El eliminar estas restricciones es positivo, porque (i) los concesionarios podrán obtener financiamiento en mejores condiciones, (ii) podrá existir más competencia y en mejores condiciones, y (iii) los usuarios podremos aspirar a tener mejores tarifas. No obstante, la iniciativa requiere enriquecerse en dos aspectos.
Primero, suprimir la aprobación de la CNIE y que sea la autoridad de comunicaciones que verifique si existe reciprocidad del país de origen respecto a inversiones en telecomunicaciones. Esto mismo es lo que se realiza hoy día en concesiones sobre satélites extranjeros, cuando la Cofetel verifica que exista un acuerdo internacional en el que se otorgue reciprocidad a los satélites mexicanos. Además, la iniciativa señala que la resolución favorable de la CNIE “debe ser vista como un paso importante en un proceso continuo de atención de las demandas sociales y del aparato productivo en materia de telecomunicaciones”. Sin embargo, esto no justifica añadir actividad burocrática, además ¿cuál es la relación de la CNIE, las demandas sociales y el aparato productivo?
Segundo, la iniciativa deja fuera las concesiones en materia satelital. ¿Por qué? Los satélites tienen la capacidad de prestar servicios sobre la “huella” que abarca territorios de varios países, de ahí su naturaleza internacional. Más aún, sería incongruente eliminar el límite de inversión extranjera a ciertas concesiones de telecomunicaciones, pero no a aquellas que son de satélites extranjeros. Los concesionarios satelitales cuentan, injustificadamente, con el marco regulatorio más restrictivo de todo el sector de telecomunicaciones lo que se traduce en lastres para que sean competitivos. Si se va a permitir 100% de inversión extranjera, se debe incluir a las concesiones de satélites nacionales y extranjeros.
Finalmente, la iniciativa refiere que dentro de las voces que se han manifestado por cambios en inversión extranjera está la del Ing. Slim Helú, lo cual está plasmado como una justificación de la propuesta de reformas. Inevitablemente surge la pregunta, ¿deben los legisladores justificar una iniciativa por el visto bueno que den los empresarios o debieran basarse en lo que demanda el interés general?
Debiera existir alguna racionalidad para tener límites a la inversión extranjera en determinado sector. En especial porque éstos pueden ser el disfraz de la protección de una o varias empresas, sin que ello se traduzca en un beneficio a la sociedad. Los motivos para el límite en telecomunicaciones del 49% a la inversión extranjera no están explicitados ni en la iniciativa de la Ley de Inversiones Extranjeras, ni en la exposición de motivos de la Ley Federal de Telecomunicaciones. Dicho límite carecía y carece de justificación, y por mucho tiempo fue impensable que pudiera reformarse.
Ahora, diversos diputados han presentado una iniciativa que propone remover el límite de inversión extranjera para concesiones de redes públicas de telecomunicaciones y para bandas de frecuencias, siempre y cuando se obtenga aprobación de la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras (CNIE) y prevalezcan condiciones similares de apertura en el país de origen del capital extranjero. El eliminar estas restricciones es positivo, porque (i) los concesionarios podrán obtener financiamiento en mejores condiciones, (ii) podrá existir más competencia y en mejores condiciones, y (iii) los usuarios podremos aspirar a tener mejores tarifas. No obstante, la iniciativa requiere enriquecerse en dos aspectos.
Primero, suprimir la aprobación de la CNIE y que sea la autoridad de comunicaciones que verifique si existe reciprocidad del país de origen respecto a inversiones en telecomunicaciones. Esto mismo es lo que se realiza hoy día en concesiones sobre satélites extranjeros, cuando la Cofetel verifica que exista un acuerdo internacional en el que se otorgue reciprocidad a los satélites mexicanos. Además, la iniciativa señala que la resolución favorable de la CNIE “debe ser vista como un paso importante en un proceso continuo de atención de las demandas sociales y del aparato productivo en materia de telecomunicaciones”. Sin embargo, esto no justifica añadir actividad burocrática, además ¿cuál es la relación de la CNIE, las demandas sociales y el aparato productivo?
Segundo, la iniciativa deja fuera las concesiones en materia satelital. ¿Por qué? Los satélites tienen la capacidad de prestar servicios sobre la “huella” que abarca territorios de varios países, de ahí su naturaleza internacional. Más aún, sería incongruente eliminar el límite de inversión extranjera a ciertas concesiones de telecomunicaciones, pero no a aquellas que son de satélites extranjeros. Los concesionarios satelitales cuentan, injustificadamente, con el marco regulatorio más restrictivo de todo el sector de telecomunicaciones lo que se traduce en lastres para que sean competitivos. Si se va a permitir 100% de inversión extranjera, se debe incluir a las concesiones de satélites nacionales y extranjeros.
Finalmente, la iniciativa refiere que dentro de las voces que se han manifestado por cambios en inversión extranjera está la del Ing. Slim Helú, lo cual está plasmado como una justificación de la propuesta de reformas. Inevitablemente surge la pregunta, ¿deben los legisladores justificar una iniciativa por el visto bueno que den los empresarios o debieran basarse en lo que demanda el interés general?
Política Pública en Licitaciones
La Comisión Federal de Telecomunicaciones anunció que ha enviado a la Secretaría de Comunicaciones su propuesta de licitaciones para otorgar concesiones para el uso de diversas bandas de frecuencias. Más que un asunto técnico, es uno de política pública porque el decidir si un bien de dominio público será de uso libre (uso gratuito y por el público en general) o si se otorgarán concesiones (uso exclusivo por un particular), tiene consecuencias económicas y sociales. Históricamente se ha administrado el espectro por medio de concesiones y parámetros técnicos para evitar interferencias. Hoy la evolución tecnológica posibilita que se presten múltiples servicios, incluso de manera simultánea a título primario y secundario.
La Unión Europea está revisando sus políticas para una mayor eficiencia en el uso del espectro, dentro de las cuales prevé extender el uso libre (licence-exempt) a más bandas de frecuencias, y desarrollar tecnologías inteligentes (smart o cognitive radio) que permitan mayor flexibilidad. Por eso continúa la discusión de si “Los derechos concesionados o propietarios sobre el espectro limitan la libertad creativa de los procesos productivos de una sociedad, y por ende, su desarrollo” (Adriana Camarena, Reforma).
Llama la atención que Cofetel pretenda licitar la banda de 1.9 GHz (acceso inalámbrico por la cual se presta el servicio de celular) si hace menos de 2 años se realizó la anterior licitación. Antes de licitar nuevamente, Cofetel debe verificar si los actuales concesionarios están utilizando el espectro en todo el país y, si alguno aún no ha iniciado la prestación de servicios en cierta región, debe revocar esa concesión. ¿Ya realizó Cofetel esa supervisión? ¿Cuál es la utilización efectiva de dicha banda? ¿Existe necesidad de otorgar más espectro a los actuales concesionarios o se tiene certeza de que ingresarán nuevas empresas a desplegar red y competir? Recuérdese que (1) las concesiones representan una barrera de entrada, y (2) el sector de telecomunicaciones está en una etapa de fusiones y formación de alianzas estratégicas, más que en una de ingreso de nuevos competidores.
Existe la creencia de que las licitaciones eliminan la discrecionalidad de la autoridad administrativa. Si bien las licitaciones son mecanismos transparentes que reducen la discrecionalidad, ésta se ejerce por la autoridad al diseñar las bases de licitación y dichas decisiones tienen un fuerte impacto, por ejemplo, cuál será el plazo de la concesión y el área de cobertura, existirá uso a título secundario, se incluirán derechos del consumidor y un plan de medidas para personas con discapacidad (¿o lo suprimirán?).
En cuanto a la contraprestación a que tiene derecho el Gobierno Federal conforme a la Ley Federal de Telecomunicaciones, éste no ha logrado recaudar lo que debiera debido a las impugnaciones de los concesionarios. En la licitación de la banda 1.9 GHz de 2005, las autoridades hacendarias y de comunicaciones establecieron el pago de la contraprestación a plazos con la finalidad de que los concesionarios la fueran pagando a lo largo de la vida de la concesión y evitar que se descapitalizaran de tal suerte que tuvieran recursos para desplegar su red lo más rápido posible. Telcel, Movistar y Iusacell aceptaron expresamente ese tipo de contraprestación durante el proceso de licitación, sin embargo, una vez que recibieron su concesión, presentaron sendos amparos contra la misma. El resultado puede llegar a ser que después de años de litigios, se les tenga que devolver lo que han pagado como contraprestación con intereses y actualizaciones en detrimento del Erario y de todos los mexicanos. En conclusión, se les habrían otorgado concesiones para el uso de bienes públicos que, tras los litigios, se convertirían en exclusividades a dichas empresas de manera gratuita. Por eso, ¿es adecuada la decisión de otorgar concesiones o mejor debieran declararse bandas de uso libre?
La Unión Europea está revisando sus políticas para una mayor eficiencia en el uso del espectro, dentro de las cuales prevé extender el uso libre (licence-exempt) a más bandas de frecuencias, y desarrollar tecnologías inteligentes (smart o cognitive radio) que permitan mayor flexibilidad. Por eso continúa la discusión de si “Los derechos concesionados o propietarios sobre el espectro limitan la libertad creativa de los procesos productivos de una sociedad, y por ende, su desarrollo” (Adriana Camarena, Reforma).
Llama la atención que Cofetel pretenda licitar la banda de 1.9 GHz (acceso inalámbrico por la cual se presta el servicio de celular) si hace menos de 2 años se realizó la anterior licitación. Antes de licitar nuevamente, Cofetel debe verificar si los actuales concesionarios están utilizando el espectro en todo el país y, si alguno aún no ha iniciado la prestación de servicios en cierta región, debe revocar esa concesión. ¿Ya realizó Cofetel esa supervisión? ¿Cuál es la utilización efectiva de dicha banda? ¿Existe necesidad de otorgar más espectro a los actuales concesionarios o se tiene certeza de que ingresarán nuevas empresas a desplegar red y competir? Recuérdese que (1) las concesiones representan una barrera de entrada, y (2) el sector de telecomunicaciones está en una etapa de fusiones y formación de alianzas estratégicas, más que en una de ingreso de nuevos competidores.
Existe la creencia de que las licitaciones eliminan la discrecionalidad de la autoridad administrativa. Si bien las licitaciones son mecanismos transparentes que reducen la discrecionalidad, ésta se ejerce por la autoridad al diseñar las bases de licitación y dichas decisiones tienen un fuerte impacto, por ejemplo, cuál será el plazo de la concesión y el área de cobertura, existirá uso a título secundario, se incluirán derechos del consumidor y un plan de medidas para personas con discapacidad (¿o lo suprimirán?).
En cuanto a la contraprestación a que tiene derecho el Gobierno Federal conforme a la Ley Federal de Telecomunicaciones, éste no ha logrado recaudar lo que debiera debido a las impugnaciones de los concesionarios. En la licitación de la banda 1.9 GHz de 2005, las autoridades hacendarias y de comunicaciones establecieron el pago de la contraprestación a plazos con la finalidad de que los concesionarios la fueran pagando a lo largo de la vida de la concesión y evitar que se descapitalizaran de tal suerte que tuvieran recursos para desplegar su red lo más rápido posible. Telcel, Movistar y Iusacell aceptaron expresamente ese tipo de contraprestación durante el proceso de licitación, sin embargo, una vez que recibieron su concesión, presentaron sendos amparos contra la misma. El resultado puede llegar a ser que después de años de litigios, se les tenga que devolver lo que han pagado como contraprestación con intereses y actualizaciones en detrimento del Erario y de todos los mexicanos. En conclusión, se les habrían otorgado concesiones para el uso de bienes públicos que, tras los litigios, se convertirían en exclusividades a dichas empresas de manera gratuita. Por eso, ¿es adecuada la decisión de otorgar concesiones o mejor debieran declararse bandas de uso libre?
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