Desde antes de la creación de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (CFT), las diferencias con la Subsecretaría de Comunicaciones (SC) se avizoraban. Existen quienes pugnan por la desaparición de una u otra para remediar los problemas del sector. Sin embargo, cada una tiene su razón de ser y su ámbito de acción los cuales han sido distorsionados más por situaciones de personalidad y procesos fragmentados que por cuestiones jurídicas.
Antes de la liberalización del mercado de las telecomunicaciones, existía la idea generalizada que debería ser un solo operador quien tuviera la infraestructura y prestara el servicio. Se pensaba que de otra manera existiría redundancia en infraestructura y los costos serían trasladados a los usuarios. El operador de telecomunicaciones como monopolio natural podría beneficiarse de las economías de escala. Generalmente el único operador era propiedad del Estado, debiendo cumplir al mismo tiempo con ciertas metas de política pública (p. ej., llevar teléfonos a zonas alejadas). El propio operador establecía los requisitos técnicos, fabricaba los equipos o tenía la exclusividad para venderlos.
Si se pretendían abrir las telecomunicaciones a la competencia, se requería de una autoridad capaz de regular el nuevo mercado de telecomunicaciones para que los interesados en ingresar a éste tuvieran certeza de un nivel parejo de juego entre los dominantes y los nuevos entrantes. Los ministerios o secretarías de Estado eran los encargados de elaborar la política de telecomunicaciones y supervisar el desempeño de las empresas públicas de telecomunicaciones. El inconveniente para que se convirtieran en autoridades regulatorias era, entre otros, que tendrían presiones de continuar con la rentabilidad de la empresa pública, de cumplir con objetivos de política social y de mantener el subsidio a ciertos servicios.
El órgano regulador requiere, en primer término, independencia de las compañías que va a regular. Ello implica por una parte que la institución como tal actúe y resuelva sin intervención de éstas, de otra manera más que regulador sería agente de las empresas. Por otra parte, es fundamental que las personas que dirijan dichos órganos sean verdaderamente independientes de las empresas antes de ser designados, durante el proceso de designación y a lo largo de su gestión. De ahí que uno de los requisitos ampliamente aceptados es que los futuros directivos del órgano regulador estén libres de conflictos de intereses para ocupar esos cargos, a fin de garantizar que su actuar será objetivo, transparente y no discriminatorio.
La autonomía del órgano regulador en relación a las autoridades políticas también es vital. Esta autonomía ha adquirido diferentes matices en cada país. En EUA la Federal Communications Commission es independiente del Poder Ejecutivo y responde directamente al Congreso Federal. En Alemania hasta 2005 existía un órgano regulador que respondía a un ministerio de gobierno, con una organización administrativa similar a la de CFT. En 2005 se creó el Bundesnetzagentur como una autoridad federal independiente y con competencia en telecomunicaciones, correo, electricidad, gas y ferrocarriles.
Entre las facultades de los órganos reguladores están el otorgamiento de autorizaciones para ser operador de telecomunicaciones (p. ej., concesiones), el establecer reglas y estándares de calidad, administrar los recursos escasos como el espectro radioeléctrico y los números, el resolver disputas sobre interconexión de redes, supervisar el cumplimiento del marco jurídico y de las autorizaciones, así como sancionar cuando sea necesario. En los países que han decidido que en el ámbito de las telecomunicaciones tanto el ministerio como el órgano regulador tengan responsabilidades, la distribución de facultades no ha sido uniforme, ni la relación entre ministerio-regulador una fácil y libre de conflictos.
En México durante las discusiones y proyectos para la expedición de la Ley Federal de Telecomunicaciones de 1995 (LFT), el órgano regulador siempre estuvo presente con diversas facultades. Sin embargo, en la recta final de la aprobación de la LFT, se suprime el establecimiento del órgano regulador y sus facultades, remitiéndolo a un artículo transitorio en el cual se ordena al Ejecutivo Federal crear un órgano desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT).
La CFT fue creada mediante decreto 10 meses después de que la LFT fue publicada. En 2005-2006 uno de los argumentos para reformar la LFT era resolver el problema de que CFT no había sido creada por ley y ello representaba un problema en los juicios. Ese argumento partía de la desinformación. De los cientos de juicios que la CFT enfrentó desde su creación y que cuestionaban la existencia legal de ésta, nunca se le dejó de reconocer su existencia y solamente en un caso se desconocieron facultades de ciertos servidores públicos. Incluso, la propia Suprema Corte reconoció que la CFT había sido creada por el Ejecutivo Federal en cumplimiento a un mandato del legislativo.
En cuanto a las facultades, éstas se dividieron entre la CFT y la SC lo cual ha generado fuertes críticas y a ello se ha atribuido la “doble ventanilla” que se refiere a que para un solo trámite se realizan dos gestiones una ante la CFT y otra con la SC. En mi opinión esa “doble ventanilla” ha obedecido fundamentalmente (1) a la existencia de procedimientos fragmentados y (2) a las personalidades de quienes han sido sus titulares.
Si orgánicamente tanto la CFT como la SC forman parte de la SCT, no existe razón jurídica y mucho menos práctica para que un proceso sea ineficiente. Ilustrativo es el caso de una solicitud de concesión en la que CFT realiza la revisión de documentos y emite opinión a la SC. La SC, a través de la Dirección General de Política de Telecomunicaciones, lleva a cabo un análisis para que el Secretario extienda o no el título. El proceso debe evitar que exista redundancia de actividades como puede ser un análisis de lo ya revisado.
La personalidad de los que han sido titulares de la CFT y la SC sin duda ha incidido en la “doble ventanilla”. Si un proceso está fragmentado y además los servidores públicos buscan mayores ámbitos de competencia, abren en el acto la segunda ventanilla en detrimento de la institución y de la sociedad en general. La industria es también responsable, porque a pesar de su queja sobre la “doble ventanilla”, constantemente la ocupa para buscar incidir de un lado u otro en la resolución (o dilación) de sus asuntos.
La debilidad más grande que CFT ha tenido desde su creación y que fue elevada a rango de ley con las reformas de 2006 a la LFT, es que CFT no puede sancionar sino únicamente opinar si procede una sanción. Si se infringió el marco jurídico, procede sancionar y no ha lugar al ejercicio de discrecionalidad alguna, por lo que no existe razón para que CFT opine y la SC decida si se sanciona o no al infractor. Haciendo una analogía con un partido de futbol, tendríamos un árbitro (CFT) que nunca puede directamente sacar tarjeta amarilla o roja a los jugadores (concesionarios), sino que tendría que opinar a otra autoridad (SC) mientras el partido sigue jugándose, para que ésta decidiera si procede o no la sanción o expulsión. Quizá para cuando la autoridad decida que procede la tarjeta roja, ya terminó el partido y se benefició al jugador que incumplió las reglas del juego.
La relación entre la CFT y la SC puede ser compleja, pero no tiene que ser ríspida. Sugiero que: (1) se revisen los procesos administrativos identificando claramente el ámbito de acción de cada una, (2) se eliminen actividades redundantes o que no aporten valor al proceso, (3) se respeten formal y materialmente los ámbitos de cada cual, lo que eliminará la “doble ventanilla”, y (4) exista colaboración sin intromisión entre ambas. Los beneficiarios seremos todos ya sea como servidores públicos, como agentes del mercado o como usuarios de telecomunicaciones.
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