Una verdad a medias equivale a mentir. Peor aún cuando esas falsedades pretenden confundir tanto a los que tienen que resolver sobre la inconstitucionalidad de la Ley Televisa como al público. Los medios de comunicación masiva debieran estar comprometidos con la verdad y, sin embargo, muchos de ellos en estos últimos días han mostrado cómo la distorsión de la realidad y de la información, es su forma de actuar.
Primero. La TV digital requiere de 6 MHz. Verdad a medias. La TV con tecnología analógica requería de 6 MHz para evitar interferencias. La TV digital requiere sólo de 1.5 MHz en definición estándar, hasta 4.5 MHz en intermedia y hasta 6 MHz en alta definición. Conforme al Acuerdo de TV Digital (2004) los concesionarios recibieron el “canal espejo” de 6 MHz para TV digital sin que estén obligados a prestar de manera permanente alta definición, por lo que seguramente prestaran TV estándar y ocuparán el resto del bien propiedad de los mexicanos para prestar servicios lucrativos en su propio beneficio. De cualquier manera, el ver una imagen un poco más nítida ¿es razón para limitar la posibilidad de nuevos medios de comunicación que pueden contribuir a la libertad de expresión?
Segundo. La convergencia será imposible sin la Ley Televisa. Falso. La situación de la convergencia es la misma con o sin la Ley Televisa. La diferencia es que ésta en su artículo 28 establece un trato discriminatorio y preferencial para los actuales concesionarios de TV en perjuicio (1) de las televisoras sin fines de lucro que no tienen ese beneficio, (2) del Erario Federal porque los concesionarios de TV no pagaron contraprestación alguna por sus concesiones, y (3) de los concesionarios de telecomunicaciones que sí pagaron por sus concesiones.
Tercero. No es factible que una misma frecuencia se utilice por varios prestadores de servicios. Falso. Independientemente de la tecnología digital, en México existen bandas de frecuencias que prestan diversos servicios como la banda en la que operan los sistemas de radiodifusión del canal 4 y 5, que es la misma en la que opera SOS Telecomunicaciones, S.A. de C.V. para prestar radiotelefonía y transmisión de datos a través de su concesión de telecomunicaciones. De ahí lo grave de la Ley Televisa porque si -como es el caso de muchas frecuencias-, la frecuencia está atribuida para radiodifusión, servicio fijo y servicio móvil, con el artículo 28 se establece un pase automático de los actuales concesionarios de TV quienes pueden perfectamente instalar o arrendar una red distinta de la radiodifusión para prestar otros servicios de telecomunicaciones como celular y servicios de banda ancha, en vez de que sea el Estado Mexicano quien decida qué hacer con ese bien de dominio público (p. ej., un nuevo canal de TV para una universidad).
Cuarto. La subasta pública es un mecanismo para otorgar frecuencias para TV en países como Alemania, EUA y Reino Unido. Verdad a medias. Es verdad que se ocupa la subasta, sin embargo en esos países existe un régimen positivo para los llamados medios públicos o sin fines de lucro. En México sucede todo lo contrario, además de que a los medios públicos ni siquiera se les concede la oportunidad de allegarse de recursos para su subsistencia, mucho menos para su digitalización.
Quinto. Si se declara inconstitucional el artículo 28 “la radio, concesionada y permisionada, quedarían impedidas para digitalizarse y ofrecer servicios adicionales.” (CIRT). Falso. La Ley Televisa en ningún momento está permitiendo la digitalización, ni se pronuncia por la transición hacia la tecnología digital. La digitalización de la radio es una decisión de la autoridad reguladora que debe tomar en cuenta a la sociedad civil, la industria y la realidad del país.
Estamos en la cuenta regresiva. Diría Gandhi: “Hay una ley divina en virtud de la cual quien sirve a la Verdad nunca será derrotado. A veces parece que las personas entregadas a la causa de la verdad han fracasado, pero se trata de una apariencia efímera”.
lunes, 21 de mayo de 2007
martes, 15 de mayo de 2007
Concesiones de TV a Perpetuidad
Concesiones de radio y televisión a perpetuidad para sus actuales titulares sería una de las consecuencias de que no se alcancen al menos 8 votos de 11 en la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) dentro de la acción de inconstitucionalidad contra la llamada Ley Televisa. Asimismo, la Ley Televisa perfecciona la imposibilidad de que se otorguen permisos a los medios de comunicación sin fines de lucro para que éstos puedan expresar la pluralidad de nuestro país, favorecer el debate y contribuir a la consolidación de la democracia.
La radio y televisión al público utiliza como medios de transmisión frecuencias del espectro radioeléctrico que son bienes de dominio público de la Nación. Las bandas de frecuencias son un recurso escaso y el Estado debe ejercer su rectoría para otorgar el uso de las mismas de tal manera que garantice la libertad de expresión y el ejercicio del derecho a la información. La Ley Federal de Radio y Televisión de 1960 (LFRTV) estableció que para prestar servicios de radio y televisión abierta se requería de concesión o permiso, dependiendo respectivamente de si se perseguían fines de lucro o no. El otorgamiento de concesiones y permisos era totalmente discrecional.
Por razones técnicas, se otorgaban para un canal de televisión, 6 MHz que era lo que requería para prestar el servicio sin causar interferencia a otros canales. En 2004 la Secretaría de Comunicaciones y Transportes emite el Acuerdo de Política de Televisión Digital concediendo a los concesionarios y permisionarios de televisión abierta un canal adicional o “espejo” de 6 MHz para la transición a la televisión digital y que debiera devolverse al finalizar ésta. La televisión digital estándar requiere de 1.5 MHz, por lo que el resto del espectro podría ocuparse para nuevos prestadores de televisión abierta. Con el otorgamiento de los canales espejo se redujo significativamente la disponibilidad de frecuencias para nuevos medios de comunicación, además de que los actuales concesionarios de televisión refrendaron (renovaron) sus concesiones hasta el año 2021.
Como lo refiere el proyecto de resolución de la SCJN “es un hecho notorio que los actuales concesionarios de servicios de radiodifusión tienen un poder sustancial en el mercado de la radio y televisión abiertas”, y con la Ley Televisa además aseguran con el artículo 16 de la LFRTV que tendrán sus concesiones a perpetuidad. La Ley Televisa estableció un procedimiento de licitación para otorgar nuevas concesiones, pero al final nunca eliminaron la discrecionalidad de la autoridad quien después de la licitación realizará una valoración final (art. 17-G LFRTV). Además señala que se podrán refrendar (renovar) las concesiones teniendo preferencia sobre terceros y sin que se requiera pasar por licitación.
El momento de refrendo de una concesión es tan importante como el de su otorgamiento, toda vez que en ambos se están definiendo quién y por cuánto tiempo se podrá utilizar un recurso público. La “antigüedad” de un concesionario no debe ser el criterio prevaleciente, ni tampoco la causa de eliminar la posibilidad de pluralidad en los medios. La exención de licitación hace que se pierda la rectoría del Estado sobre un recurso público al impedir que éste decida si licita las frecuencias de la concesión para buscar diversidad de los medios de comunicación. El Estado podría decidir licitar las frecuencias y, en caso de empate entre el concesionario original y un nuevo entrante, entonces sí podría aplicar el que el concesionario original tuviera preferencia sobre terceros. Sin embargo, esto no será posible con la Ley Televisa, toda vez que expresamente excluye la posibilidad de licitación en este supuesto.
En cuanto a los potenciales interesados en prestar radio y televisión al público y sin fines de lucro, la Ley Televisa estableció un esquema de total incertidumbre lo que puede convertirse en un ejemplo de arbitrariedad con el aval de la ley. Ello es contrario a la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que señala que “Las asignaciones de radio y televisión deben considerar criterios democráticos que garanticen una igualdad de oportunidades para todos los individuos en el acceso [a la radio y televisión]”. No es únicamente un tema de frecuencias y medios de comunicación, la resolución de la SCJN sobre la inconstitucionalidad de la Ley Televisa marcará el futuro del país.
La radio y televisión al público utiliza como medios de transmisión frecuencias del espectro radioeléctrico que son bienes de dominio público de la Nación. Las bandas de frecuencias son un recurso escaso y el Estado debe ejercer su rectoría para otorgar el uso de las mismas de tal manera que garantice la libertad de expresión y el ejercicio del derecho a la información. La Ley Federal de Radio y Televisión de 1960 (LFRTV) estableció que para prestar servicios de radio y televisión abierta se requería de concesión o permiso, dependiendo respectivamente de si se perseguían fines de lucro o no. El otorgamiento de concesiones y permisos era totalmente discrecional.
Por razones técnicas, se otorgaban para un canal de televisión, 6 MHz que era lo que requería para prestar el servicio sin causar interferencia a otros canales. En 2004 la Secretaría de Comunicaciones y Transportes emite el Acuerdo de Política de Televisión Digital concediendo a los concesionarios y permisionarios de televisión abierta un canal adicional o “espejo” de 6 MHz para la transición a la televisión digital y que debiera devolverse al finalizar ésta. La televisión digital estándar requiere de 1.5 MHz, por lo que el resto del espectro podría ocuparse para nuevos prestadores de televisión abierta. Con el otorgamiento de los canales espejo se redujo significativamente la disponibilidad de frecuencias para nuevos medios de comunicación, además de que los actuales concesionarios de televisión refrendaron (renovaron) sus concesiones hasta el año 2021.
Como lo refiere el proyecto de resolución de la SCJN “es un hecho notorio que los actuales concesionarios de servicios de radiodifusión tienen un poder sustancial en el mercado de la radio y televisión abiertas”, y con la Ley Televisa además aseguran con el artículo 16 de la LFRTV que tendrán sus concesiones a perpetuidad. La Ley Televisa estableció un procedimiento de licitación para otorgar nuevas concesiones, pero al final nunca eliminaron la discrecionalidad de la autoridad quien después de la licitación realizará una valoración final (art. 17-G LFRTV). Además señala que se podrán refrendar (renovar) las concesiones teniendo preferencia sobre terceros y sin que se requiera pasar por licitación.
El momento de refrendo de una concesión es tan importante como el de su otorgamiento, toda vez que en ambos se están definiendo quién y por cuánto tiempo se podrá utilizar un recurso público. La “antigüedad” de un concesionario no debe ser el criterio prevaleciente, ni tampoco la causa de eliminar la posibilidad de pluralidad en los medios. La exención de licitación hace que se pierda la rectoría del Estado sobre un recurso público al impedir que éste decida si licita las frecuencias de la concesión para buscar diversidad de los medios de comunicación. El Estado podría decidir licitar las frecuencias y, en caso de empate entre el concesionario original y un nuevo entrante, entonces sí podría aplicar el que el concesionario original tuviera preferencia sobre terceros. Sin embargo, esto no será posible con la Ley Televisa, toda vez que expresamente excluye la posibilidad de licitación en este supuesto.
En cuanto a los potenciales interesados en prestar radio y televisión al público y sin fines de lucro, la Ley Televisa estableció un esquema de total incertidumbre lo que puede convertirse en un ejemplo de arbitrariedad con el aval de la ley. Ello es contrario a la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que señala que “Las asignaciones de radio y televisión deben considerar criterios democráticos que garanticen una igualdad de oportunidades para todos los individuos en el acceso [a la radio y televisión]”. No es únicamente un tema de frecuencias y medios de comunicación, la resolución de la SCJN sobre la inconstitucionalidad de la Ley Televisa marcará el futuro del país.
miércoles, 9 de mayo de 2007
Sorpresas de mayo: la Corte y Creel
Con grata sorpresa la Suprema Corte de Justicia de la Nación anunció el 2 de mayo pasado que dentro de la acción de inconstitucionalidad contra la Ley Televisa, el procedimiento será totalmente transparente y público. Esta modalidad instaurada por la Corte en un asunto con fuertes intereses de grupos de poder y de mucha trascendencia para la Nación, es un ejemplo de que la apertura hacia el otro y el diálogo construyen de manera positiva en una sociedad. Independientemente de los resultados, la Corte ha dado un gran paso hacia la edificación de nuestro país.
En una decisión inusitada y que celebro en nombre de la consolidación del diálogo democrático, la Corte entregó el proyecto de resolución elaborado por el Ministro Aguirre Anguiano a los representantes de los Senadores que promovieron la acción de inconstitucionalidad, a la Cámara de Senadores y a la Presidencia de la República para que pudieran manifestar lo que consideraran oportuno. Además, invitó a especialistas de la UNAM y del IPN para explicar asuntos técnicos a los Ministros. Anunció que todas las sesiones serán públicas, transmitidas por televisión (Canal Judicial) y por internet (www.scjn.gob.mx). La SCJN destaca la importancia de la acción de inconstitucionalidad de la Ley Televisa equiparándola a asuntos clave resueltos en otras épocas como el anatocismo (cobro de intereses sobre intereses), así como sobre los derechos y cultura indígenas. Para permitir mayor tiempo de estudio y reflexión, se suspendieron las sesiones públicas del 14 al 17 de mayo. En estas semanas se verá la visión de cada Ministros respecto a la Constitución: es formalista y privilegia la interpretación literal o bien, busca el respeto a los principios consagrados en nuestra Carta Magna como la igualdad y la libertad de expresión. Los resultados finales son inciertos, pero el proceso será transparente.
Con las lluvias de mayo, llegó otra sorpresa. Lanzando una amenaza a la Suprema Corte, el Senador Santiago Creel refiriéndose a la Ley Televisa declaró: “O el cambio lo hace la Corte o lo hacemos nosotros”. ¿Qué cambio es el que Creel quiere realizar desde el Senado? Recordemos que cambio no necesariamente es sinónimo de mejoría. Además agregó que “una ley que se aprueba de la manera como ésta [Ley Televisa] … sometiendo a los candidatos y los partidos a su aprobación, en medio de una negociación de espacios publicitarios, no es la manera de aprobar una ley” (El Universal). ¿Será que lo dice por experiencia personal? ¿Existirá arrepentimiento del Senador Creel y ahora desde el Senado quisiera “enmendar” una parte de lo que realizó a su paso por la Secretaría de Gobernación?
Justo antes de dejar la Secretaría de Gobernación para iniciar su campaña para ser candidato del PAN a la presidencia de la República, entre abril y mayo de 2005 Santiago Creel entregó permisos para centros de apuestas remotas (books) y bingos a diversas empresas, entre las que figuraba una del Grupo Televisa. ¿Habrá pensado en los espacios publicitarios que él necesitaría y que ahora critica en aquellos “candidatos y partidos” que claudicaron durante el proceso de la Ley Televisa?
México tampoco olvida que como Secretario de Gobernación Creel autorizó el decreto por el cual reducía los tiempos que desde 1968 los concesionarios de radio y televisión debían dar al Estado que consistían en el 12.5% del tiempo diario de transmisión y que a partir del Decretazo de 10 de octubre de 2002 se redujo a 18 minutos diarios para televisión y 35 minutos para radio. Un ejemplo ilustra mejor el regalo Fox-Creel a los radiodifusores. Un canal de televisión que operara las 24 horas del día, antes del Decretazo debía proporcionar 180 minutos para tiempos de Estado y a partir del Decretazo sólo 18 minutos. Creel sabe por experiencia propia lo que son las presiones de los grupos fácticos y las ventajas de negociar con ellos. ¿Por qué querrá ahora cambiar las leyes de radio y televisión?
En una decisión inusitada y que celebro en nombre de la consolidación del diálogo democrático, la Corte entregó el proyecto de resolución elaborado por el Ministro Aguirre Anguiano a los representantes de los Senadores que promovieron la acción de inconstitucionalidad, a la Cámara de Senadores y a la Presidencia de la República para que pudieran manifestar lo que consideraran oportuno. Además, invitó a especialistas de la UNAM y del IPN para explicar asuntos técnicos a los Ministros. Anunció que todas las sesiones serán públicas, transmitidas por televisión (Canal Judicial) y por internet (www.scjn.gob.mx). La SCJN destaca la importancia de la acción de inconstitucionalidad de la Ley Televisa equiparándola a asuntos clave resueltos en otras épocas como el anatocismo (cobro de intereses sobre intereses), así como sobre los derechos y cultura indígenas. Para permitir mayor tiempo de estudio y reflexión, se suspendieron las sesiones públicas del 14 al 17 de mayo. En estas semanas se verá la visión de cada Ministros respecto a la Constitución: es formalista y privilegia la interpretación literal o bien, busca el respeto a los principios consagrados en nuestra Carta Magna como la igualdad y la libertad de expresión. Los resultados finales son inciertos, pero el proceso será transparente.
Con las lluvias de mayo, llegó otra sorpresa. Lanzando una amenaza a la Suprema Corte, el Senador Santiago Creel refiriéndose a la Ley Televisa declaró: “O el cambio lo hace la Corte o lo hacemos nosotros”. ¿Qué cambio es el que Creel quiere realizar desde el Senado? Recordemos que cambio no necesariamente es sinónimo de mejoría. Además agregó que “una ley que se aprueba de la manera como ésta [Ley Televisa] … sometiendo a los candidatos y los partidos a su aprobación, en medio de una negociación de espacios publicitarios, no es la manera de aprobar una ley” (El Universal). ¿Será que lo dice por experiencia personal? ¿Existirá arrepentimiento del Senador Creel y ahora desde el Senado quisiera “enmendar” una parte de lo que realizó a su paso por la Secretaría de Gobernación?
Justo antes de dejar la Secretaría de Gobernación para iniciar su campaña para ser candidato del PAN a la presidencia de la República, entre abril y mayo de 2005 Santiago Creel entregó permisos para centros de apuestas remotas (books) y bingos a diversas empresas, entre las que figuraba una del Grupo Televisa. ¿Habrá pensado en los espacios publicitarios que él necesitaría y que ahora critica en aquellos “candidatos y partidos” que claudicaron durante el proceso de la Ley Televisa?
México tampoco olvida que como Secretario de Gobernación Creel autorizó el decreto por el cual reducía los tiempos que desde 1968 los concesionarios de radio y televisión debían dar al Estado que consistían en el 12.5% del tiempo diario de transmisión y que a partir del Decretazo de 10 de octubre de 2002 se redujo a 18 minutos diarios para televisión y 35 minutos para radio. Un ejemplo ilustra mejor el regalo Fox-Creel a los radiodifusores. Un canal de televisión que operara las 24 horas del día, antes del Decretazo debía proporcionar 180 minutos para tiempos de Estado y a partir del Decretazo sólo 18 minutos. Creel sabe por experiencia propia lo que son las presiones de los grupos fácticos y las ventajas de negociar con ellos. ¿Por qué querrá ahora cambiar las leyes de radio y televisión?
miércoles, 2 de mayo de 2007
Cofetel vs. Subsecretaría de Comunicaciones
Desde antes de la creación de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (CFT), las diferencias con la Subsecretaría de Comunicaciones (SC) se avizoraban. Existen quienes pugnan por la desaparición de una u otra para remediar los problemas del sector. Sin embargo, cada una tiene su razón de ser y su ámbito de acción los cuales han sido distorsionados más por situaciones de personalidad y procesos fragmentados que por cuestiones jurídicas.
Antes de la liberalización del mercado de las telecomunicaciones, existía la idea generalizada que debería ser un solo operador quien tuviera la infraestructura y prestara el servicio. Se pensaba que de otra manera existiría redundancia en infraestructura y los costos serían trasladados a los usuarios. El operador de telecomunicaciones como monopolio natural podría beneficiarse de las economías de escala. Generalmente el único operador era propiedad del Estado, debiendo cumplir al mismo tiempo con ciertas metas de política pública (p. ej., llevar teléfonos a zonas alejadas). El propio operador establecía los requisitos técnicos, fabricaba los equipos o tenía la exclusividad para venderlos.
Si se pretendían abrir las telecomunicaciones a la competencia, se requería de una autoridad capaz de regular el nuevo mercado de telecomunicaciones para que los interesados en ingresar a éste tuvieran certeza de un nivel parejo de juego entre los dominantes y los nuevos entrantes. Los ministerios o secretarías de Estado eran los encargados de elaborar la política de telecomunicaciones y supervisar el desempeño de las empresas públicas de telecomunicaciones. El inconveniente para que se convirtieran en autoridades regulatorias era, entre otros, que tendrían presiones de continuar con la rentabilidad de la empresa pública, de cumplir con objetivos de política social y de mantener el subsidio a ciertos servicios.
El órgano regulador requiere, en primer término, independencia de las compañías que va a regular. Ello implica por una parte que la institución como tal actúe y resuelva sin intervención de éstas, de otra manera más que regulador sería agente de las empresas. Por otra parte, es fundamental que las personas que dirijan dichos órganos sean verdaderamente independientes de las empresas antes de ser designados, durante el proceso de designación y a lo largo de su gestión. De ahí que uno de los requisitos ampliamente aceptados es que los futuros directivos del órgano regulador estén libres de conflictos de intereses para ocupar esos cargos, a fin de garantizar que su actuar será objetivo, transparente y no discriminatorio.
La autonomía del órgano regulador en relación a las autoridades políticas también es vital. Esta autonomía ha adquirido diferentes matices en cada país. En EUA la Federal Communications Commission es independiente del Poder Ejecutivo y responde directamente al Congreso Federal. En Alemania hasta 2005 existía un órgano regulador que respondía a un ministerio de gobierno, con una organización administrativa similar a la de CFT. En 2005 se creó el Bundesnetzagentur como una autoridad federal independiente y con competencia en telecomunicaciones, correo, electricidad, gas y ferrocarriles.
Entre las facultades de los órganos reguladores están el otorgamiento de autorizaciones para ser operador de telecomunicaciones (p. ej., concesiones), el establecer reglas y estándares de calidad, administrar los recursos escasos como el espectro radioeléctrico y los números, el resolver disputas sobre interconexión de redes, supervisar el cumplimiento del marco jurídico y de las autorizaciones, así como sancionar cuando sea necesario. En los países que han decidido que en el ámbito de las telecomunicaciones tanto el ministerio como el órgano regulador tengan responsabilidades, la distribución de facultades no ha sido uniforme, ni la relación entre ministerio-regulador una fácil y libre de conflictos.
En México durante las discusiones y proyectos para la expedición de la Ley Federal de Telecomunicaciones de 1995 (LFT), el órgano regulador siempre estuvo presente con diversas facultades. Sin embargo, en la recta final de la aprobación de la LFT, se suprime el establecimiento del órgano regulador y sus facultades, remitiéndolo a un artículo transitorio en el cual se ordena al Ejecutivo Federal crear un órgano desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT).
La CFT fue creada mediante decreto 10 meses después de que la LFT fue publicada. En 2005-2006 uno de los argumentos para reformar la LFT era resolver el problema de que CFT no había sido creada por ley y ello representaba un problema en los juicios. Ese argumento partía de la desinformación. De los cientos de juicios que la CFT enfrentó desde su creación y que cuestionaban la existencia legal de ésta, nunca se le dejó de reconocer su existencia y solamente en un caso se desconocieron facultades de ciertos servidores públicos. Incluso, la propia Suprema Corte reconoció que la CFT había sido creada por el Ejecutivo Federal en cumplimiento a un mandato del legislativo.
En cuanto a las facultades, éstas se dividieron entre la CFT y la SC lo cual ha generado fuertes críticas y a ello se ha atribuido la “doble ventanilla” que se refiere a que para un solo trámite se realizan dos gestiones una ante la CFT y otra con la SC. En mi opinión esa “doble ventanilla” ha obedecido fundamentalmente (1) a la existencia de procedimientos fragmentados y (2) a las personalidades de quienes han sido sus titulares.
Si orgánicamente tanto la CFT como la SC forman parte de la SCT, no existe razón jurídica y mucho menos práctica para que un proceso sea ineficiente. Ilustrativo es el caso de una solicitud de concesión en la que CFT realiza la revisión de documentos y emite opinión a la SC. La SC, a través de la Dirección General de Política de Telecomunicaciones, lleva a cabo un análisis para que el Secretario extienda o no el título. El proceso debe evitar que exista redundancia de actividades como puede ser un análisis de lo ya revisado.
La personalidad de los que han sido titulares de la CFT y la SC sin duda ha incidido en la “doble ventanilla”. Si un proceso está fragmentado y además los servidores públicos buscan mayores ámbitos de competencia, abren en el acto la segunda ventanilla en detrimento de la institución y de la sociedad en general. La industria es también responsable, porque a pesar de su queja sobre la “doble ventanilla”, constantemente la ocupa para buscar incidir de un lado u otro en la resolución (o dilación) de sus asuntos.
La debilidad más grande que CFT ha tenido desde su creación y que fue elevada a rango de ley con las reformas de 2006 a la LFT, es que CFT no puede sancionar sino únicamente opinar si procede una sanción. Si se infringió el marco jurídico, procede sancionar y no ha lugar al ejercicio de discrecionalidad alguna, por lo que no existe razón para que CFT opine y la SC decida si se sanciona o no al infractor. Haciendo una analogía con un partido de futbol, tendríamos un árbitro (CFT) que nunca puede directamente sacar tarjeta amarilla o roja a los jugadores (concesionarios), sino que tendría que opinar a otra autoridad (SC) mientras el partido sigue jugándose, para que ésta decidiera si procede o no la sanción o expulsión. Quizá para cuando la autoridad decida que procede la tarjeta roja, ya terminó el partido y se benefició al jugador que incumplió las reglas del juego.
La relación entre la CFT y la SC puede ser compleja, pero no tiene que ser ríspida. Sugiero que: (1) se revisen los procesos administrativos identificando claramente el ámbito de acción de cada una, (2) se eliminen actividades redundantes o que no aporten valor al proceso, (3) se respeten formal y materialmente los ámbitos de cada cual, lo que eliminará la “doble ventanilla”, y (4) exista colaboración sin intromisión entre ambas. Los beneficiarios seremos todos ya sea como servidores públicos, como agentes del mercado o como usuarios de telecomunicaciones.
Antes de la liberalización del mercado de las telecomunicaciones, existía la idea generalizada que debería ser un solo operador quien tuviera la infraestructura y prestara el servicio. Se pensaba que de otra manera existiría redundancia en infraestructura y los costos serían trasladados a los usuarios. El operador de telecomunicaciones como monopolio natural podría beneficiarse de las economías de escala. Generalmente el único operador era propiedad del Estado, debiendo cumplir al mismo tiempo con ciertas metas de política pública (p. ej., llevar teléfonos a zonas alejadas). El propio operador establecía los requisitos técnicos, fabricaba los equipos o tenía la exclusividad para venderlos.
Si se pretendían abrir las telecomunicaciones a la competencia, se requería de una autoridad capaz de regular el nuevo mercado de telecomunicaciones para que los interesados en ingresar a éste tuvieran certeza de un nivel parejo de juego entre los dominantes y los nuevos entrantes. Los ministerios o secretarías de Estado eran los encargados de elaborar la política de telecomunicaciones y supervisar el desempeño de las empresas públicas de telecomunicaciones. El inconveniente para que se convirtieran en autoridades regulatorias era, entre otros, que tendrían presiones de continuar con la rentabilidad de la empresa pública, de cumplir con objetivos de política social y de mantener el subsidio a ciertos servicios.
El órgano regulador requiere, en primer término, independencia de las compañías que va a regular. Ello implica por una parte que la institución como tal actúe y resuelva sin intervención de éstas, de otra manera más que regulador sería agente de las empresas. Por otra parte, es fundamental que las personas que dirijan dichos órganos sean verdaderamente independientes de las empresas antes de ser designados, durante el proceso de designación y a lo largo de su gestión. De ahí que uno de los requisitos ampliamente aceptados es que los futuros directivos del órgano regulador estén libres de conflictos de intereses para ocupar esos cargos, a fin de garantizar que su actuar será objetivo, transparente y no discriminatorio.
La autonomía del órgano regulador en relación a las autoridades políticas también es vital. Esta autonomía ha adquirido diferentes matices en cada país. En EUA la Federal Communications Commission es independiente del Poder Ejecutivo y responde directamente al Congreso Federal. En Alemania hasta 2005 existía un órgano regulador que respondía a un ministerio de gobierno, con una organización administrativa similar a la de CFT. En 2005 se creó el Bundesnetzagentur como una autoridad federal independiente y con competencia en telecomunicaciones, correo, electricidad, gas y ferrocarriles.
Entre las facultades de los órganos reguladores están el otorgamiento de autorizaciones para ser operador de telecomunicaciones (p. ej., concesiones), el establecer reglas y estándares de calidad, administrar los recursos escasos como el espectro radioeléctrico y los números, el resolver disputas sobre interconexión de redes, supervisar el cumplimiento del marco jurídico y de las autorizaciones, así como sancionar cuando sea necesario. En los países que han decidido que en el ámbito de las telecomunicaciones tanto el ministerio como el órgano regulador tengan responsabilidades, la distribución de facultades no ha sido uniforme, ni la relación entre ministerio-regulador una fácil y libre de conflictos.
En México durante las discusiones y proyectos para la expedición de la Ley Federal de Telecomunicaciones de 1995 (LFT), el órgano regulador siempre estuvo presente con diversas facultades. Sin embargo, en la recta final de la aprobación de la LFT, se suprime el establecimiento del órgano regulador y sus facultades, remitiéndolo a un artículo transitorio en el cual se ordena al Ejecutivo Federal crear un órgano desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT).
La CFT fue creada mediante decreto 10 meses después de que la LFT fue publicada. En 2005-2006 uno de los argumentos para reformar la LFT era resolver el problema de que CFT no había sido creada por ley y ello representaba un problema en los juicios. Ese argumento partía de la desinformación. De los cientos de juicios que la CFT enfrentó desde su creación y que cuestionaban la existencia legal de ésta, nunca se le dejó de reconocer su existencia y solamente en un caso se desconocieron facultades de ciertos servidores públicos. Incluso, la propia Suprema Corte reconoció que la CFT había sido creada por el Ejecutivo Federal en cumplimiento a un mandato del legislativo.
En cuanto a las facultades, éstas se dividieron entre la CFT y la SC lo cual ha generado fuertes críticas y a ello se ha atribuido la “doble ventanilla” que se refiere a que para un solo trámite se realizan dos gestiones una ante la CFT y otra con la SC. En mi opinión esa “doble ventanilla” ha obedecido fundamentalmente (1) a la existencia de procedimientos fragmentados y (2) a las personalidades de quienes han sido sus titulares.
Si orgánicamente tanto la CFT como la SC forman parte de la SCT, no existe razón jurídica y mucho menos práctica para que un proceso sea ineficiente. Ilustrativo es el caso de una solicitud de concesión en la que CFT realiza la revisión de documentos y emite opinión a la SC. La SC, a través de la Dirección General de Política de Telecomunicaciones, lleva a cabo un análisis para que el Secretario extienda o no el título. El proceso debe evitar que exista redundancia de actividades como puede ser un análisis de lo ya revisado.
La personalidad de los que han sido titulares de la CFT y la SC sin duda ha incidido en la “doble ventanilla”. Si un proceso está fragmentado y además los servidores públicos buscan mayores ámbitos de competencia, abren en el acto la segunda ventanilla en detrimento de la institución y de la sociedad en general. La industria es también responsable, porque a pesar de su queja sobre la “doble ventanilla”, constantemente la ocupa para buscar incidir de un lado u otro en la resolución (o dilación) de sus asuntos.
La debilidad más grande que CFT ha tenido desde su creación y que fue elevada a rango de ley con las reformas de 2006 a la LFT, es que CFT no puede sancionar sino únicamente opinar si procede una sanción. Si se infringió el marco jurídico, procede sancionar y no ha lugar al ejercicio de discrecionalidad alguna, por lo que no existe razón para que CFT opine y la SC decida si se sanciona o no al infractor. Haciendo una analogía con un partido de futbol, tendríamos un árbitro (CFT) que nunca puede directamente sacar tarjeta amarilla o roja a los jugadores (concesionarios), sino que tendría que opinar a otra autoridad (SC) mientras el partido sigue jugándose, para que ésta decidiera si procede o no la sanción o expulsión. Quizá para cuando la autoridad decida que procede la tarjeta roja, ya terminó el partido y se benefició al jugador que incumplió las reglas del juego.
La relación entre la CFT y la SC puede ser compleja, pero no tiene que ser ríspida. Sugiero que: (1) se revisen los procesos administrativos identificando claramente el ámbito de acción de cada una, (2) se eliminen actividades redundantes o que no aporten valor al proceso, (3) se respeten formal y materialmente los ámbitos de cada cual, lo que eliminará la “doble ventanilla”, y (4) exista colaboración sin intromisión entre ambas. Los beneficiarios seremos todos ya sea como servidores públicos, como agentes del mercado o como usuarios de telecomunicaciones.
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