Modificaciones al Título de Telmex, ¿es oportuna?

Sí, es oportuno modificar el título de concesión de Teléfonos de México (“Telmex”) para que la regulación tarifaria refleje las necesidades del mercado actual de telecomunicaciones en México. La concesión de Telmex tiene condiciones especiales que surgieron en el contexto de la liberalización de la economía mexicana para evitar que cuando se abriera el mercado a la competencia Telmex abusara de su situación de monopolio de la red telefónica. Dentro de las restricciones que tiene Telmex es que está sujeto a un sistema de regulación tarifaria, a diferencia del resto de los concesionarios de telecomunicaciones que tienen total libertad para fijar las tarifas que ofrecen al público. Cada 4 años, la Comisión Federal de Telecomunicaciones (“Cofetel”) determina cuáles serán los precios tope aplicables a la canasta de servicios controlados. Esta resolución es de la más alta trascendencia para las telecomunicaciones y de especial complejidad.

Antes de la Ley Federal de Telecomunicaciones de 1995 (“LFT”), la Ley de Vías Generales de Comunicación favorecía un régimen de “monopolio natural” para las telecomunicaciones, entendiendo por éste aquél que satisface de la mejor manera un servicio porque los costos de proveerlo serán menores si una sola empresa lo realiza, es decir, en estos casos la competencia se considera un gasto innecesario de recursos y contraria al interés público. Telmex y Teléfonos del Noroeste (filial de Telmex y sujeta a las mismas condiciones que Telmex) eran los únicos operadores de telefonía en la República Mexicana. Con la liberalización de la economía el sector telecomunicaciones tenía que abrirse también a la competencia, por lo que en 1990 se modifica el título de concesión de Telmex y se privatiza. La concesión requirió de condiciones especiales o asimétricas -como el sistema de regulación de precios-, para evitar que el monopolio privado impidiera el surgimiento de competidores, redujera la calidad de sus servicios o actuara como empresa ineficiente trasladando su ineficiencia a los usuarios.

La regulación de precios a los monopolios de telecomunicaciones cuando se abre a la competencia y también cuando persisten condiciones de mercado que favorecen la realización de prácticas anticompetitivas, han sido instrumentos que permiten que el monopolio/dominante (1) no reduzca sus precios por debajo de sus costos y con esa práctica elimine a la competencia, (2) no incremente sin justificación sus precios en los servicios en que no enfrenta competencia (ganancias monopólicas), (3) mejore la calidad de sus servicios, y (4) tenga incentivos para mejorar en productividad y con ello reducir precios en beneficio de sus usuarios, sin que ello atente la viabilidad financiera de la empresa.

En México, se determinó que el sistema de regulación tarifaria adoptara la forma de un sistema de precios tope aplicable a una canasta de servicios. La canasta de servicios básicos controlados establecida en la concesión de Telmex actualmente está limitada a la telefonía básica (comunicación de voz entre usuarios) y comprende el servicio local (cargo de instalación, renta básica y servicio medido), servicio de larga distancia nacional e internacional, todos tanto en la modalidad residencial como en la comercial. Nótese que dada la época de la concesión de Telmex, la canasta de servicios no contemplaba el acceso a Internet que actualmente presta Telmex bajo el nombre de Prodigy.

En el procedimiento para establecer los precios tope, Telmex presenta a la Cofetel un estudio con los costos incrementales por los servicios controlados y su propuesta de tarifas para el periodo de que se trate. Si Cofetel no tiene observaciones a dicho estudio, emite su resolución. Si las tiene, entonces se requiere que 3 expertos (uno por Telmex, otro por Cofetel y el tercero designado por ambos) emitan su opinión. Finalmente, Cofetel resuelve en definitiva y se publica en el Diario Oficial de la Federación.

El estudio mencionado debe considerar los costos de inversión, explotación, mantenimiento y de capital de los activos, así como comparativos internacionales respecto a otras empresas de telecomunicaciones. No se deben incluir los costos de servicios no controlados. Cabe resaltar que las inversiones para la red de acceso a servicio de telefonía local sirven para el acceso a Internet. Incluso en el Informe Anual 2005 de Telmex se establece que “… más del 92% de las líneas instaladas en México cuenta con capacidad disponible para la activación de servicios de banda ancha (Prodigy Infinitum)…”, por lo que los costos del servicio controlado de telefonía local pueden estar beneficiando a un servicio no controlado que es Prodigy. En este punto la Cofetel deberá poner atención para realizar la ponderación o evaluación necesaria al momento de resolver.

En cuanto a la regulación de precios, Telmex no puede ofrecer sus servicios por debajo de lo que le cuesta proveerlo, es decir, las tarifas deben permitir recuperar el costo de proporcionar el servicio por una empresa eficiente (límite mínimo de tarifas o “piso”). La finalidad de tomar como base una empresa eficiente es que Telmex no aprovechara su posición en el mercado y realizara inversiones o gastos innecesarios por adquisición de activos inadecuados o por tener procesos corporativos fragmentados, por ejemplo.

Por su parte, el sistema de precios tope establece un límite máximo a las tarifas promedio ponderadas de la canasta de servicios (“techo”), el cual incluye un factor de productividad conocido como el “factor X” y toma en cuenta el Índice Nacional de Precios al Consumidor. El factor X busca que Telmex mejore constantemente aprovechando las nuevas tecnologías (que son menos costosas y dan más capacidad), para incrementar su rentabilidad y para que esto se traduzca en una reducción de tarifas a los usuarios. El factor X debe representar un reto para Telmex a fin de que lo incentive a mejorar su eficiencia. Si el factor X que debe determinar Cofetel es bajo, no existirá ese reto, mientras que si es inalcanzable puede representar una amenaza a la viabilidad financiera de largo plazo de Telmex. En este sentido, como lo sugeriría Aristóteles, la clave es que Cofetel encuentre el justo medio.

En términos sencillos, una vez que la Cofetel determina el factor de productividad X, Telmex tiene la posibilidad de modificar las tarifas de los servicios de la canasta (telefonía local, larga distancia nacional e internacional) sin reducirlas por debajo de costo y sin incrementarlas más allá del límite máximo de los precios tope. El problema es que dentro de este sistema y dentro de este parámetro de límites mínimo y máximo aplicables a la canasta de servicios, Telmex tiene la posibilidad de reducir sus precios significativamente en los servicios en los cuales enfrenta competencia como en larga distancia, pero en aquellos en los que tiene escasa competencia como en servicio local puede dejarlos intactos.

La existencia de una única canasta de servicios con servicio local y de larga distancia obedecieron a que la larga distancia tenía precios muy elevados, porque se ocupaban parte de estos ingresos para subsidiar el servicio local, a esto se le conoce como el periodo de “rebalanceo tarifario”. Sin embargo, hoy en día no existe justificación alguna para que en un mercado en competencia exista el “rebalanceo tarifario” que da origen a los subsidios cruzados prohibidos por la LFT. Adicionalmente, el mercado de larga distancia es de competencia satisfactoria que se ha traducido en una reducción significativa en sus tarifas. En tanto que en el servicio local a pesar de tantos años de su apertura a la competencia, ésta todavía es incipiente a nivel nacional, por lo cual las tarifas se han reducido de marginalmente.

Considérese también que en 1990 no existía el servicio de acceso a Internet al público, por lo que ni siquiera se preveía en la concesión de Telmex. La ausencia del servicio de acceso a Internet en la regulación tarifaria y tomando en cuenta que la red de acceso sirve tanto para el servicio de telefonía local como para el de Internet, se puede dar el caso que Telmex en menoscabo de sus competidores reduzca el precio de Prodigy, mientras que las tarifas de telefonía local se mantengan constantes generando subsidios cruzados.

La Cofetel es la autoridad que autoriza las tarifas de Telmex conforme a la canasta de servicios controlados, sin tener facultad para resolver sobre las tarifas de acceso a Internet (Prodigy). De esta suerte, el empaquetamiento de servicios (p. ej., paquete con renta de línea, 100 llamadas locales, servicio Prodigy Infinitum, tarifas preferentes para larga distancia), muchas veces se ha utilizado para evitar que algunos servicios entren dentro del sistema de precios tope. Esto implica mucho desgaste para la Cofetel que tiene que, por una parte, desentrañar cuáles son los verdaderos costos de los servicios controlados dentro de esos paquetes y, por otra parte, sujetarse invariablemente a litigios por parte de Telmex contra sus resoluciones.
Por lo anterior, considero que es oportuna y necesaria la modificación al título de concesión de Telmex en relación con el sistema de regulación tarifaria. Para ello propongo que se sustituya la actual canasta de servicios controlados, por al menos dos canastas independientes de servicios controlados, una para el servicio local y otra para el de acceso a Internet.